産生淵源
從1985年起(少數地區從1984年起)，各地紛紛開展了重建養老保險社會統籌制度的試點。
1991年，國務院頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，在全國建立養老保險社會統籌制度。由此，逐步形成了養老金的“雙軌制”。
“雙軌制”形成後，機關事業單位人員退休後按退休前工資的一定比例發放，并與在崗者工資增長挂鈎。多數退休者退休金一般不低于退休前在崗檔案工資的70%，具有高級專業技術職稱者大多在80%以上。而企業退休職工領取的基本養老金參照的主要是社會平均工資。由于大批非正規就業和中低收入者的存在，社會平均工資一般低于正規就業人員的平均工資。由此，機關事業單位和企業退休人員的養老金差距逐漸擴大。
差距現狀
北京大學國家發展研究院近日發布的“中國健康與養老追蹤調查”顯示，新農保的養老金中位數為每年720元、城鎮居民養老保險的養老金的中位數為每年1200元，政府或事業單位養老金的中位數為24000元，企業養老保險金的中位數為18000元。
有統計顯示，2005年，企業、事業、機關的人均年離退休費分别是8803元、16425元和18410元，事業和機關的人均養老金分别是企業的1.8和2.1倍。
為了彌合這種差距，2005年至2012年，中國已連續8年較大幅度調整企業退休人員基本養老金水平。2012年調整後企業退休人員月人均養老金達到1721元，8年累計月人均增加1021元。
目前，機關事業單位和企業職工的養老金替代率(養老金占退休前工資的比例)相差懸殊，即機關事業單位職工退休可拿到在職工資的80%至90%，而企業職工退休後隻能領到在職工資的40%至60%。近十年來，我國連續每年都提高企業職工退休金水平約10%，使得二者的差距有所縮小。但養老保險專家認為，由于每年提高企業職工退休金水平都是向低收入職工優先傾斜，所以絕大多數人的提升水平極為有限。
必須先數一數這堪稱世界最複雜的養老制度究竟有幾軌。中國社科院研究員唐鈞曾提出，我國社保有七軌，分别是國家公務員、事業單位人員、軍人、企業職工、農民、城鎮居民和農民工;又有觀點指，實際上是九軌。對于養老制度究竟有幾條軌說法很多，最主要的還是四大養老保險體系，即機關事業單位人員、城鎮企業職工、城鎮居民與新型農村社會養老保險制，此次提出合并統一的并非關注度最高、被稱為“最不公平”的機關事業人員與企業職工的雙軌，而是城鎮居民社會養老保險與新農保。
存在弊端
1、“雙軌制”導緻難以“應保盡保”，制度設計的兜底責任令人生疑。譬如人社部部長尹蔚民2013年7月16日說，全國共約9.8億人應被納入養老保險參保範圍，而目前參保共約7.88億人，覆蓋率達80%左右，仍然還有近兩億人沒有參保。
2、“雙軌制”帶來權益失衡，制造新的社會痛感。北京師範大學中國收入分配研究院執行院長李實及其團隊披露，一般而言，公務員養老金在4000元左右；同時地區之間差别較大，東部地區公務員養老金明顯高于西部。事業單位比公務員低20%~30%，企業養老金更低，大部分在1500~2000元。又如，有數據說，1999年，機關、事業單位年人均離退休費與企業之比為0.8，但2000、2001年即迅速擴大為1.5，2002、2003、2004年更達到1.8。
這個政策顯失公平，由于差距過大，使貧窮的國企人員(壟斷行業除外)，特别是退休與下崗人員更為貧窮，富有的機關與事業單位人員以及退休人員更為富有，使分配政策更加不公平、不合理、不協調、不公正破壞和諧，由于差距過大，使各方面矛盾增多，使得這個社會越來越不安甯，而且由于嚴重超過兩極分化的警戒線，也極容易造成社會秩序的混亂與動蕩；嚴重的傷害了弱勢群體的感情。由于差距過大，必然使曾經為四個現代化做出重大貢獻的國企退休與下崗職工，有一種被冷落、被歧視、被貶損、被欺侮、被剝奪的感覺。同時，也嚴重挫傷了在崗的企業職工、幹部與科技人員的積極性；
3、阻礙了經濟的快速發展，由于差距過大，隻能使少數人掌握資金而使絕大多數人的生活不能富裕，這就很不利于刺激消費，使經濟發展的速度得不到提升；
4、影響了黨的形象與政府威信，差距懸殊的分配政策，嚴重的違背了“三個代表”的重要思想和“執政為民”的執政理念，使黨與政府的政策在威信上大打折扣、使“權為民所用”，“利為民所謀”成為一句空話；不利于機關與事業單位人員的思想建設，差距過大的結果，很容易造成公務員與事業單位職工隊伍，養尊處優、工作渙散、相互推诿、人浮于事、優越感很強的、工作效率低下的、嚴重脫離群衆的、不怎麼樣的特殊人群；
5、攪亂了就業秩序，由于差距過大，而且公務人員的工作既穩定、收入又很可觀，可謂權、利俱佳，這就極易造成千軍萬馬都擠獨木橋的态勢(每次報考公務員都會出現擠破頭的局面，這已成為事實)，弄得别的行業人員工作很不安心，特别是年輕人恐怕更是這樣；
解決方法
一是着眼于社會養老制度公平，凡享受社會福利必須繳費，盡快将公務員納入社保繳費系列。
二是“削峰填谷”，即逐漸遞減公務員退休金，同時大幅增加企業人員退休金，達到基本平衡。
并軌進展
2008年2月，國務院常務會議讨論并原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，确定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。《社會保障“十二五”規劃綱要》提出“在試點的基礎上，積極穩妥地推動機關事業單位養老保險制度改革”。截至2013年，5個改革試點省市，除了廣東省，多數紋絲未動，開展不起來 。
2012年12月17日，人社部社會保障研究所所長金維剛出席《中國養老發展報告2012》發布會時痛陳：養老“雙軌制”每年都在兩會上激起了強烈反應，現在“已經到了必須要高度重視和采取必要措施解決的時候了，不能再拖下去了”。
2012年12月19日，人力資源和社會保障部副部長胡曉義,在接受新華社記者采訪時就說，“社保待遇‘雙軌制’終将合并統一”。
2013年8月，人力資源和社會保障部副部長胡曉義表示，制度的最終統一，也就是“并軌”，這個大方向是明确的。但如何并，怎麼并，用多長時間并仍未有清晰路線圖，改革仍在繼續。
官方：實施難處
人社部副部長胡曉義此前曾表示，養老金雙軌制“并軌”的大方向是明确的。實際的推進，要考慮兩方面情況：
一方面，機關事業單位現行退休養老制度已實行60多年，從以往的經驗看，對這類“老制度”進行徹底改革，必須是循序漸進的，才能實現制度的平穩過渡，減少社會震蕩。
另一方面城鎮企業職工養老保險制度本身也需要繼續改革完善。所以，所謂“并軌”并不是簡單地把機關事業單位退休制度“并入”企業養老保險制度，而是朝着一個共同的方向改革和推進，最終取消“雙軌制”。
其實是三軌制
上海社科院城市與人口發展研究所研究員胡蘇雲在接受媒體采訪時認為，我國目前實行的退休制度其實是“三軌制”：機關和事業單位退休實行由财政統一支付的退休養老金制度，其中，第一軌的機關退休人員的退休金高于第二軌的事業單位退休人員，“第三軌”企業職工則實行由企業和職工本人按一定标準繳納的“繳費型”統籌制度，享受的待遇低于上述兩軌。當初的事業單位改革試點主要方向是将第二軌向下和企業退休人員進行“并軌”，這樣形成的新的第二軌和第一軌之間的距離反而變大，試點方案受到阻力較大也是必然的。
制度終結
2014年12月23日，國務院副總理馬凱代表國務院向第十二屆全國人大常委會第十二次會議作關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告。報告稱，機關事業單位與城鎮職工統一的養老保險制度改革方案已經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過，公務員養老保險由單位和個人繳費。養老保險破除“雙軌制”的改革終于有了确切消息。
