基本介紹
棚戶區是指城市建成區範圍内、平房密度大、使用年限久、房屋質量差、人均建築面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隐患大、環境衛生髒、亂、差的區域。
産生背景
“貧民窟”現象
“貧民窟”現象是發展中國家的城市貧困的顯著表現。住房所有權的安排也各有不同，在所有的貧民窟，建築從最簡易的窩棚到永久性的建築一應俱全，有的房子的狀況甚至差到讓人驚奇。其中有不少貧民窟缺少淨水、電力、衛生設施和其他基本服務。新中國成立前上海有數量衆多的棚戶區，污水四溢、易滋生傳染病。然而在當代中國，随着保障房建設的逐步完善，高密度的居住環境、周邊缺乏良好的綠化設施、交通設施和社區建設，都已經成為都市“貧民窟”的新苗頭。
貧民窟很難根絕，世界上隻有經濟足夠發達同時社會福利足夠優裕的北歐的挪威、瑞典諸國可以達到根絕貧民窟的産生。
2003年末，聯合國的報告聲稱有10億人居住在“貧民窟”中，大約占世界城市人口的1/3，全世界總人口的1/6。該報告預測30年後這個數字将翻倍，變成20億。世界各國的城市發展曆程表明，“貧民窟”是城市化進程中很難回避的問題，隻要具備一定的經濟規模和聚集效應，大城市總是會吸引越來越多的農村和周邊中小城市的移民，從而引發并加重“貧民窟”問題。n
“貧民窟”定義
聯合國人類居住規劃署将貧民窟定義為：“以低标準和貧窮為基本特征之高密度人口聚居區。”即如果一個居住區内缺乏足夠的飲用水、衛生設施、安全的租約、穩固的房屋，以及足夠的住房面積這五項指标中的任何一項，就可以被定義為“貧民窟”。
巴西地理統計局認為貧民窟是指“有50戶以上人家，彙住在一起，房屋建築無序，占用他人或公共土地，缺乏主要公共服務設施的生活區。”n
“貧民窟”特征
世界其他國家“貧民窟”特征：首先是英、美等發達國家。在這些國家也有5400萬人居住在類似于“貧民窟”的環境中。但因為這些國家完善的社會保障系統，以及大多已經進行的“貧民窟”的改造與建設，已經基本上看不到像許多發展中國家那樣生活條件惡劣的“貧民窟”了。相對貧窮的人們可以生活在政府規劃管理的社區中，部分社區的條件甚至超過了發展中國家的中等居住水平。而對于廣大發展中國家來說，“貧民窟”問題不僅是一個社會問題，更是一個經濟問題。“貧民窟”問題主要産生于城市的快速發展。城市化從某種意義上意味着對農業耕地的侵蝕，造成大量無地農民向城市流動，然而城市化過程中農民的就業機會卻嚴重不足。農民單向流動雖然推動了城市工業的發展，但城市經濟發展創造出來的就業機會遠遠滿足不了不斷擴展的城市人口的就業需求，加上進城農民自身的素質偏低和工作技能缺乏，出現進城農民失業、就業不足、就業質量差等問題，導緻他們由農村的無業農民轉而成為城市的貧民。
在印度、巴西等發展中國家的“貧民窟”中最顯著的特征就是其中居民的貧窮。沒有退路的“貧民窟”居民居住環境十分惡劣。城市規劃和公共政策也忽略低收入人群的需求，貧民很難在城市獲得建房用地，住房不得不非法占用城市共有土地，如山頭和工地。n
中國的“貧民窟”的現狀和成因
中國也存在“貧民窟”現象——中國多稱之為棚戶區，但并不像許多發展中國家那樣嚴重，并且成因也不盡相同。國外的貧民窟多是進城農民在城市郊區或道路兩旁搭建起來的簡易住房組成的社區群落，因為這些國家不僅沒有嚴格的戶籍制度限制農民進城，甚至也不禁止進城農民在城市中心以外的其他地方建房搭屋。中國卻不同，不僅有着嚴格的戶籍管理制度，而且也不準許進城農民建房造屋，即使在城市郊區也是不被允許的。因此，與國外的貧民窟主要是進城農民聚居的社區群落有所不同，中國的棚戶區是中國國家社會經濟發展過程中的曆史産物。
改造政策
一、以淨地出讓方式進行的危房棚戶區開發改造項目事如下優惠政策
(一)土地儲備中心對危房棚戶區土地實行收購，以淨出讓方式供地。淨地出讓後獲得的出讓收益，扣除按規定繳省的費用後，專項用于支付銀行貸款本息和毛地收購資的周轉以及危房棚戶區安置房建設。
(二)安置房住宅用地實行土地行政劃撥，對改造後的房屋納入産權産籍管理，辦理商品房房照。商服用地實租賃供地。
(三)安置房建設項目行政事業性收費(以費還貸項目除外)全免，經營、服務性收費按最低限下浮50％收取。
(四)安置房房屋拆遷補償契稅先繳後返；對安置房住宅上靠标準戶型增加的建築面積部分，營業稅等稅種由地方稅務部門向省申請暫緩繳納。
(五)安置房建設項目用地紅線以外沒有配套管網的或達不到項目配套要求的，電業、熱力、供水、排水、燃氣等部門應按規劃要求無償同步建設至小區紅線。對騰空用于商品房建設的地塊，電業、熱力、供水、排水、燃氣等部門應按規劃要求同步建設，所需費用由摘牌的商品房開發主體，按照國家、省、市所規定的正常标準結付；涉及配套管網施工中的破道、綠化等費用免繳。
(六)對安置房建設項目，政府各職能部門要同步辦理相關手續，保證項目的開竣工時間。
(七)小區配套建設标準要滿足居民基本生活和出行需要，區政府組織被安置居民以招标方式選擇物業公司，對小區實行物業管理，物業費三年内減半收取，不足部分由區政府承擔。
(八)在進行安置房建築設計時，應根據周邊服務設施現狀，建設一處或幾處綜合市場，用于提供公益性就業崗位，其産權歸市政府所有，由區政府負貴日常管理。
二、以毛地出讓方式進行的危房棚戶區開發改造項目享受如下優惠政策
(一)市财政籌措危房棚戶區開發改造補貼資金(包括開發企業上繳的土地出讓金，開發企業上繳的稅費地方留用部分，向上争取政策和資金等)，建立專戶，專款專用。危房棚戶區開發改造項目按應繳土地出讓金的70％為基數，作為政府投入返還給開發企業。危房棚戶區供地實行土地公開挂牌出讓，在挂牌過程中出現竟标情況，可采取遞減返還比例競标辦法出讓土地使用權。成交價款一次性繳齊後，15個工作日内補貼到位。
(二)行政事業性收費減半收取，經營、服務性收費按最低限下浮30％收取(項目明細附後)。
(三)涉及危房棚戶區開發改造項目的各項稅種全額征收，扣除城市建設維護稅和教育費附加，地方留成部分的60％，按入庫财政級次返給開發企業予以補貼，其餘40％由入庫财政級次設立“危房棚戶區開發改造補貼資金”專戶，專款專用，定期審計。開發主體繳納稅金後，力争10個工作日内補貼到位。
(四)危房棚戶區改造項目在不突破國家剛性标準及不率，土地摘牌後，規劃設計不再做調整。
(五)危房棚戶區開發改造項目用地紅線以外沒有配套管網的或達不到項目配套要求的，電業、熱力、供水、排水、燃氣等部門應按規劃要求同步建設至小區紅線。所需建設資金，一部分從市财政收取的危房棚戶區開發改造項目城市基礎設施配套費中解決，定向用于熱力、供水、排水管網建設，缺口部分由熱力、供水、排水等企業自籌資金建設；電力外網改造費用，按建築面積每平方米20元交納；燃氣外網改造費用由開發企業按每戶700元交納。安置房住宅建築面積(戶)相關配套費用(含電力外網改造費和燃氣外網改造費)免繳。
(六)對确實難以實施的危房棚戶區改造項目，市政府将采取一事一議的辦法，由市政府市長辦公會議或市政府常務會議議定。
(七)市政府已經明确優惠政策的危房棚戶區開發改造項目，不執行此政策；對土地已摘牌的危房棚戶區開發改造項目，未簽訂安置補償協議的，執行此政策。
三、以建經濟适用住房方式進行的危房棚戶區開發改造(一)住宅用地實行行政劃撥。
(二)住宅部分行政事業性收費減半收取。
(三)住宅部分經營、服務性收費按最低限減半收取。
(四)按照普通商品房對待管理
專家觀點
據經濟之聲《天下财經》報道，“棚戶區改造是縮小貧富差距的方式”，這是财經評論員葉檀的最新觀點。
葉檀說，推倒棚戶區是再造城市經濟生态的過程，讓城市低收入居民與城市經濟一起發展，能縮小貧富差距。
棚戶區改造的最大難題是什麼？葉檀認為是資金問題。資金問題又如何解決？葉檀提出三種渠道：政府财政支出應該是撬動市場資金的杠杆，或者在預算内由政府節省而來，或者由納稅人支付；另外一部分資金應該由市場發揮主要作用，包括市場利率貸款、或者信托融資，還有一塊可以依賴于社會捐助和單位幫助。
葉檀提醒：大幅提高地價可以解決資金難題，但是無法避免泡沫威脅。健康的辦法是發展當地經濟，讓當地的房地産價格随經濟發展逐步增長，棚戶區居民通過提高技能獲得更高薪酬，發揮消費能力。
棚戶區改造
2012年9月25日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在全國資源型城市與獨立工礦區可持續發展及棚戶區改造工作座談會上強調，要加快資源型城市可持續發展，推動獨立工礦區轉型，加大棚戶區改造力度，“三位一體”推進，着力破解城市内部二元結構難題，帶動内需擴大和就業增加，走可持續的新型城鎮化道路。
為拉動經濟增長、促進經濟結構調整，内江市委、市政府将危舊房棚戶區改造視為助推困難群衆告别“憂居”的一項重大民生工程。據了解，自2009年啟動危舊房棚戶區改造工程以來，截止2013年底，内江市已實施危舊房棚戶區改造3萬多套，2014年告别破舊棚戶房的困難群衆數字還将繼續刷新，更多的群衆已經或即将搬進新居。
為打赢這場硬戰，切實讓老百姓享受到改造後的成果，内江市問需于民，2014年全市計劃新開工棚戶區住房13717套，是去年同期的2.3倍，包括13056套城市棚戶區安置還房和761套國有工礦棚戶區安置還房，總投資超過30億元。
當前現狀
初步統計，2006年至2011年底，全國累計開工改造各類棚戶區超過1000萬戶。2012年，全國還将改造各類棚戶區超過300萬戶。
棚戶區的存在是一個曆史遺留的欠賬問題，當前已成為城市中“二元結構”的一大表現，有必要加快改造的步伐。
黨中央、國務院高度重視城市、工礦（含煤礦）、林區、墾區棚戶區居民住房困難、居住環境差的問題，這幾年加大了對各類棚戶區改造的工作力度。2008年中央啟動保障性安居工程，并将國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造作為重要内容，加快了改造步伐。2010年，中央全面啟動城市和國有工礦棚戶區改造工作，并繼續推進國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造。經過幾年的努力，各類棚戶區改造已經取得積極成效。
不過，各類棚戶區改造任務依然艱巨。據調查，截至目前我國仍有超過1200萬戶城鎮低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚戶區中。此外，各地還有不少“城中村”、城鎮危舊房。棚戶區房屋破舊擁擠，廚衛設施不全，有的甚至存在安全隐患。幫助這些居民較快地解決住房困難，是黨和政府義不容辭的責任。對這一群體的住房給予保障或支持，也是很多國家和地區的通行做法。
今年我國計劃改造各類棚戶區470萬套以上，是棚戶區改造任務最重的一年，棚戶區改造已經成為當前保障性住房建設中最難啃的硬骨頭。
政策支持
對于棚戶區改造，中央政府在财政投入、建設用地、稅費和信貸等方面給予支持。2007年至2011年間，中央政府共安排補助資金730億元，其中，超過90%的補助資金投向了中西部财政困難地區。
棚戶區改造按照“政府主導、市場運作”的原則實施。政府除了鼓勵地方實行财政補貼、稅費減免、土地出讓收益返還等優惠政策外，還允許在改造項目裡，配套建設一定比例商業服務設施和商品住房，支持讓渡部分政府收益，吸引開發企業參與棚戶區改造，既使得原棚戶區居民能享受到更好的公共服務，還可以緩解政府籌資壓力，提高改造效率。
意義
實施棚戶區改造的根本目的是改善群衆的居住條件，兼顧完善城市功能、改善城市環境。各地對棚戶區改造實行了“保底”安置，安置标準普遍達到了戶均45平方米以上，保證了實施改造後群衆居住水平都能明顯提高。棚戶區改造還要求加強改造建設和安置住房分配過程的公開透明，維護棚戶區群衆的知情權和參與權，确保分配結果群衆滿意。
從這幾年實踐來看，紮實推進各類棚戶區改造，既能改善民生，又是擴大内需的一項重要舉措。棚戶區改造産業關聯度高，帶動力強，不僅能夠增加投資，而且能夠帶動消費，可以有效消化鋼鐵、建材、家電等上下遊産能和産品。
挑戰
客觀上講，實施棚戶區改造的難度越來越大，主要原因是商業價值高、容易改造的已基本改造完畢，剩下的大多改造成本高。從2012年情況看，棚戶區改造存在的突出問題包括：一是征地拆遷工作難度大，供地計劃落實受到影響，一些納入計劃的棚戶區改造項目無法按期實施；不少地方改造建設資金籌措壓力較大，尤其配套設施建設資金難以落實，影響到已建成棚戶區安置住房的交付使用；少數項目存在質量問題，包括參建單位質量責任不落實，部分構件的尺寸偏差較大，存在一些質量通病等。
雖然難度大，但要下決心深入推進，因為這是群衆的熱切期盼，也有利于提升城市品質、增強城市發展活力。
措施
今後一段時期，中央政府将以各項規劃為指引，加大投入力度，完善政策措施，加快推進棚戶區改造，使棚戶區居民能夠住上符合文明、健康标準的成套住房。各地要力争基本完成集中成片各類棚戶區的改造，同時加快推進非成片棚戶區、零星危舊房改造，穩步實施“城中村”改造，逐步開展基礎設施簡陋、建築密度大、集中連片城鎮舊住宅區的綜合整治，使其中的群衆與其他群衆同步改善居住條件。
為實現以上目标，将重點推進以下幾方面工作：一是繼續研究拓寬保障性安居工程資金渠道，積極創新融資方式。二是督促各地全面落實工程質量責任制，在保證質量基礎上，努力加快改造進度。三是加快已建成項目的竣工驗收和配套設施建設，做好交付使用準備。
