土地出讓金:土地使用權出讓給土地使用者-中文百科頻道

涵義

土地出讓金不是簡單的地價。對于住宅等項目，采用招标、拍賣、挂牌等的方式，可通過市場定價，土地出讓金就是地價。可是對于經濟适用房、廉租房、配套房等項目，以及開發園區等工業項目，往往不是依靠完全的市場調節，土地出讓金就帶有稅費的性質，是定價。

土地出讓金，顧名思義，它是一個與土地和土地使用權相聯系的新範疇，是一個土地财政問題。土地出讓金，在社會主義宏觀調控中具有雙重功能：一是調節土地的利用，改進和調整産業結構，包括一二三産業結構、各業内部結構等，制約或促進經濟發展；二是土地出讓金的分配，作為調整市場經濟關系的經濟杠杆，調控在國家、土地所有者和土地使用者之間合理分配土地收益，調節市場競争關系等。

土地出讓金，實際上就是土地所有者出讓土地使用權若幹年限的地租之總和。現行的土地出讓金的實質，可概括為它是一個既有累計若幹年的地租性質，又有一次性收取的似稅非稅性質的矛盾複合體。土地出讓金具有地租而非稅性質。稅收是國家作為管理者對納稅人為國家繳納的經濟義務，具有強制性、無償性和固定性。土地出讓金，将累計若幹年地租總和，采取一次性收取，則又似有稅收的非租性質。土地出讓金自身就是這樣一個内在矛盾的複合體。也就是說，土地出讓金，似租非租，似稅非稅。

特點

土地出讓金成為地方政府預算外收入的主要來源。

土地出讓金準确地說，是土地使用權的交易價格；也可簡單地理解為地價，其價格高低取決于土地市場的供求關系。

《土地管理法》對土地出讓金的使用範圍作出了明确的規定，土地出讓收入主要用于征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出和城市建設支出等。在土地國有的情況下，國家以土地所有者的身份将土地使用權在一定年限内讓與土地使用者（國土資源部要求開發商必須在1年或2年内開發，如囤積土地要罰款或收回土地使用權，但地方政府多數不執行多數袒護開發商，導緻房源緊張房價暴漲），土地使用者一次性或分次支付的一定數額的貨币款稱為土地出讓金。土地出讓的高低與土地的用途、位置和土地出讓年限緊密相關。土地出讓金一般一次性支付。

計算方法

一、有實際成交價的，且不低于所在級别基準地價平均标準的按成交價不低于40%的标準計算出讓金，若成交價低于基準地價平均标準的，則依照全部地價40%計算。

二、發生轉讓的劃撥土地使用權補辦出讓時，按基準地價平均标準的40%計算。

返還方式

拆遷（代理拆遷、拆遷補償）

目前招拍挂制度要求土地以“熟地”出讓，但現實工作中一些開發商先期介入拆遷，政府或生地招拍挂，由開發商代為拆遷。

國土部門委托房地産開發公司代理進行建築物拆除、平整土地并代委托方向原土地使用權人支付拆遷補償費。

建設公共配套設施

公共配套設施是開發項目内發生的、獨立的、非營利性的，且産權屬于全體業主的，或無償贈與地方政府、政府公用事業單位的公共配套設施。

評價

益處

怎樣正确評價這座新發掘的超大型“金礦”？從财政學角度看，這是一個土地财政的社會經濟評價問題。應該看到，土地是财富之母，一國的土地資源是有限的。土地是不可再生的資源。土地出讓金問題凸顯，是近些年我國土地财政領域中一個突出的新問題。它是我國社會經濟生活進入現代化和建設全面小康社會進程中與以下四大背景條件息息相關的。

（1）處于工業化中期的重化工階段

從我國當前所處的工業化階段看，正處于工業化中期的重化工階段，對鋼鐵、汽車、裝備制造、化工等重化工産品需求上升，從而相應地帶動土地供應的需求；

（2）處于城市化發展的加速期

從我國所處的城市化階段看，正處于城市化發展的加速期，農民進城，一億農民工進城，各地對市政、道路、交通、房地産、水、電、文化、教育、衛生等需求普遍高漲，從而也必然造成對土地供求緊張；

（3）土地需求的猛升

從我國個人消費結構升級看，已從萬元級商品提升至十幾萬元，幾十萬元級階段，住房和汽車成為這一階段的消費熱點，改善住房條件要土地，發展汽車要道路等等，随之而來的是對土地需求的猛升；

（4）土地供求矛盾缺口增大

2003年後中國經濟開始進入新一輪增長周期的上升期，外資、民資等投資熱情上漲，同樣也必然拉動對土地供應的需求，令各地的土地供求矛盾缺口增大等等。

上述四大熱潮，極大地推動了我國社會經濟發展中的土地需求。改革開放20多年，中國經濟發展中曾經經曆過三輪圈地熱，特别是随着我國經濟中用地（土地使用者）主體的多樣化，國家在20世紀90年代又改革了供地政策，對一些營利性的用地項目實行公有土地有償使用，政府通過出讓公有土地收取土地出讓金制度規定辦法。推出土地出讓金制度的初衷主要在于：地方政府将50～70年的土地收益一次性收取，以改善地方公共服務和城市基礎設施等。為政府，特别是省級以下各級地方政府集聚了一筆巨額的可支配财力。而且，配合了國家實行積極财政政策由國債形成的基礎設施及公共産品累積的積極效應。

弊端

短短十餘年，特别是近些年我國土地制度和土地财政制度的變革聚集了10000多億元的巨額可支配财力。土地出讓金制度帶來的一些弊端相當顯現突出。

弊端之一：出售土地換取收入的短期行為

各級地方政府在财政收入方面沒有自主權的财政壓力下，土地出讓金可使地方政府将後50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運用各種手段擴大出售土地換取收入的短期行為。為了擴大土地批租量，獲得短期高額收益，往往突擊加大基礎設施建設力度，越權減免稅收，以吸引外商或民間投資。這種行為，既有悖于“代際公平性”即代際之間利益關系公平性，又有損于土地資源使用的有效性。在代際公平問題上，絕對傾向于任何一個特定時代都是不可取的。也就是說，我們既要防止過高的積累率影響當前消費，從而影響人們的勞動積極性，又要堅持可持續發展，不能損害子孫後代的利益。擁有13億人口的中國，土地資源這個不可再生的資源，更稀缺珍貴，其使用的有效性更關鍵。

弊端之二：利益分配機制不合理

土地出讓金的利益分配機制不合理。土地出讓金是若幹年土地使用期的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實際上是一次性預收并一次性預支了未來若幹年限的土地收益總和。從現任屆和未來屆的地方政府看，則是現任屆政府提前支取了下一屆政府的收入，是一種對土地收益的“透支”，這對于未來往後屆政府顯然是不公平的。在土地出讓金制度下，現任屆政府将土地出賣，賣地收益都由本屆政府支配，這樣，就使得各屆政府無法實現收益共享，令地方政府在任期内熱衷于批地賣地。這種土地收益行為短期化，往往也導緻了土地濫用。再者，有時下一任地方政府，還需要負擔土地賣出之後的開發配套投入，乃至提供一些征地的補償費等等不公。更重要的弊端是由于各地的土地儲備是有限的，随着土地所有權的不斷出讓，各級地方政府在這方面獲得的财政收入也将有朝一日而銳減，長此以往，将會出現沒有土地可供出讓的尴尬局面。

弊端之三：巨額利益誘使土地“尋租”

征地與賣地之間的巨額利益誘使土地“尋租”。不少地方政府，以經營城市或經營土地等名義，炒作土地。國家的供地政策改了，即實行土地有償使用，政府通過出讓公有土地收取土地出讓金，但征地政策卻沒有改變。當前，農用地轉為非農用地必須經過國家征用，在征用過程中，行政權力對土地資源配置起着絕對控制和支配作用，這就使得地方當權者有了濫用權力的機會。突出表現在，一方面用計劃經濟的辦法低價拿地，另一方面用市場經濟辦法高價供地，低進高出，炒作土地，客觀上形成了多占多得的機制。行政價格與實際市場價格的巨額差價，既是驅動不少地方政府大量批地賣地的動力，也是當地“尋租”行為産生的溫床。由于權力的監督機制缺失，勢必導緻權力和利益在幅度上、範圍上的随意性和濫用，導緻腐敗的産生。改革二十多年來，中國經濟發展中出現的一次次圈地熱、開發區熱等等，究其深層原因，無不都是不少地方政府把土地當成生财之道，很多土地儲備中心甚至把農民地預征後直接納入土地儲備，也是屢見不鮮了。

土地出讓金的利益分配機制不合理，可以從浙江省對市、縣政府在農地轉非和土地限額審批中究竟能夠獲得多大收益的調查佐證。這些收益大緻有以下幾種：耕地占用費、耕地開墾費、土地有償使用費。有些市、縣還有城市增容費、交通建設基金、商業網點建設費等征地附加費。這些收取的土地出讓金很多由地方政府作為“第四财政”進行“體外”循環。這一項調查表明，被征土地收益分配格局大緻是：地方政府占二成至三成、企業占四成或五成，村級組織占近三成，農民僅占5%～10%。這樣，失地農民的社會保障問題必然成為嚴重挑戰。從成本價到出讓價之間生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。從全國範圍看，2001年，政府從征地中取得的一級市場的收入是1300億元，企業取得的二級市場的收入是7000億元。到了2002年，一級市場的收入是2400億元，二級市場的收入達到了10500億元。而這10500億元中，有9%以上是抵押，即拿着土地到銀行去抵押貸款。所以說，如果土地存在泡沫，它實質上就是金融泡沫。

正是上述這些凸顯的突出弊端，由于我國宏觀調控作出重大決策，推出了既抓信貸超貸，又抓凍結土地供應的兩大殺手锏，而且又決定在2005年繼續收緊地根。我認為，與此同時，在宏觀調控已取得初步成效基礎上，還應對土地出讓金進行一次全面的清理和整頓，這适應是我國宏觀調控的應有之義。

使用範圍

（一）

征地和拆遷補償支出。

包括土地補償費、安置補助費、地上附着物和青苗補償費、拆遷補償費。

（二）

土地開發支出。

包括前期土地開發性支出以及按照财政部門規定與前期土地開發相關的費用等。

（三）

支農支出。

包括計提農業土地開發資金、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出以及農村基礎設施建設支出。

（四）

城市建設支出。

包括完善國有土地使用功能的配套設施建設支出以及城市基礎設施建設支出。

（五）

其他支出。

包括土地出讓業務費、繳納新增建設用地土地有償使用費、計提國有土地收益基金、城鎮廉租住房保障支出、支付破産或改制國有企業職工安置費支出等。

土地出讓收入的使用要确保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出，嚴格按照有關規定将被征地農民的社會保障費用納入征地補償安置費用，切實保障被征地農民和被拆遷居民的合法利益。土地出讓收入的使用要重點向新農村建設傾斜，逐步提高用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重。用于農村基礎設施建設的資金，要重點安排農村飲水、沼氣、道路、環境、衛生、教育以及文化等基礎設施建設項目，逐步改善農民的生産、生活條件和居住環境，努力提高農民的生活質量和水平。土地前期開發要積極引入市場機制、嚴格控制支出，通過政府采購招投标方式選擇評估、拆遷、工程施工、監理等單位，努力降低開發成本。城市建設支出和其他支出要嚴格按照批準的預算執行。編制政府采購預算的，應嚴格按照政府采購的有關規定執行。

為加強土地調控，由财政部門從繳入地方國庫的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，用于建立國有土地收益基金，實行分賬核算，具體比例由省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府确定，并報送财政部和國土資源部備案。國有土地收益基金主要用于土地收購儲備。