面临问题
严峻现状
基层法官检察官感到压力大、保障差、晋升慢、职业尊荣感不强
“一会儿座谈会开完了，我们还要上街开展创建全国卫生城市宣传。”2014年5月，记者跟随中央某考察团调研司法体制改革时，一位基层法官说。
长期以来，中国对司法人员实行与普通公务员相同的管理模式，一些地方党委、政府常常把法院、检察院等同于普通党政机关对待。“招商引资、拆迁、创卫等党政机关的任务常常被分配到法院检察院，不仅牵扯了办案精力，分散了办案力量，还常常给当事人造成法院、检察院与政府是一家的错觉，影响司法公信力的提升。”
法官检察官也更看重其行政级别的晋升，而非专业等级的提升。“工作17年了，我还是一名普通科员。如果能当上副庭长，评为副科，工资能上调不少。但中国法官等级提高一级，工资也就涨几十块钱。”一名西部省份基层法官说。根据2007年人事部、财政部确定的法官津贴标准，首席大法官340元，五级法官180元，最高与最低的津贴也只差160元。
但行政职数毕竟有限，导致法官检察官晋升缓慢，影响他们的工作积极性。2008年至2012年间，广东省各级人民法院调离或者辞职的法官超过1600人，其中不乏拥有多年审判经验的法官。压力大、保障差、晋升慢、职业尊荣感不强被归结为主要原因。
由于历史遗留原因，法院检察院内部，许多行政、后勤人员未通过司法考试，也从不办案，却有法官检察官的头衔，而一些具有法律职业资格的年轻干警常常连续两三年干着打字、装订、收发的活儿。
“在许多法院、检察院，行政、后勤部门数和人员数远远超过了业务部门数和人员数，投入一线办案的人数严重不足，案多人少压力不断增大。”
受行政化的影响，人民法院的院长、副院长、庭长承担了大量行政事务，很难再亲自审理案件，于是形成了“提拔一位庭室领导，就少一名好法官”的怪现象。留在审判一线的法官，审判资历稚嫩。以广东省佛山市中级人民法院为例，真正办案的法官审判资历平均才8年，其中有41.6%的法官任命不满5年。这对于靠大量审判经验才能作出科学、缜密判决的法院而言，并非好事。
在检察系统，行政化的影响也十分明显。检察权以“处、科、组”为基本单位运转，案件办理三级审批模式广泛适用，弱化了检察官的主导地位，影响办案独立性，也有违司法的“亲历性”。
地方探索
还经验丰富、能力突出、专业精深的法官以“应有位置”
“由于没有建立科学的法院人员分类管理制度，导致法官人数庞大，而辅助人员稀少，大量与行使判断权无关的辅助事务也需要法官去办理，造成司法效率低下，最终形成案多人少与忙闲不均现象并存的结构性矛盾。”最高人民法院司改办主任贺小荣说。
为改变现有司法人员管理模式的弊端，近年来，一些地方进行了改革尝试。
2013年12月20日，一场特别的选拔考试在广东佛山中院拉开帷幕——从全市法官中挑选出35名审判长。“只有还经验丰富、能力突出、专业精深的法官以‘应有位置’，让他们重掌法槌，才能从根本上解决司法公信力不强、权威性不够等问题。”佛山市中级人民法院院长陈陟云说。
在这次选拔中，有25名原来各庭室、部门的正副职胜出，与其他10名始终奋战在一线的优秀资深法官一同，按照“1名审判长+2至3名合议法官+2至3名书记员”的模式组建相对固定的审判团队，独立行使审判权。
为了让院长、庭长们心无旁骛地专司审判，佛山中院还专门为3名管理审判事务的副院长分别配置1名助理，集中管理副院长所管庭室的党务工作、队伍建设、廉政建设、联络会务等行政性事务。
“做个纯粹的法官是我的职业目标。以前当民一庭庭长要管50多号人和几千宗案件，而且行政性会议又多，确实不易。相较而言，现在更轻松更专业”，竞选成功的佛山中院民一庭庭长吴健南说。
改革后，在一线真正办案的法官平均审判资历大幅提升，审判质量迅速改观：仅今年第一季度，群众来信来访同比下降10.5%。
除佛山外，深圳、珠海横琴新区也进行了探索。根据《深圳法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》，法官直接作为第四类别公务人员，单独按照法官职务序列进行管理，以法官等级定待遇。珠海横琴新区检察院将检察人员分成检察官、检察辅助人员和检察行政人员三类进行管理，实行主任检察官办案责任制。
重要论述
中国共产党十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署，2014年以来，司法改革紧锣密鼓，攻坚克难，统筹兼顾，扎实推进。中共中央确定将上海、广东、吉林、湖北、青海、海南、贵州7个省市作为首批司法改革先行试点。
2015年5月5日中央全面深化改革领导小组第十二次会议同意山西、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、山东、重庆、云南、宁夏开展推进司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下地方法院检察院人财物统一管理等4项改革试点。这是继去年7个试点省市后的第二批试点。会议要求试点地方要加强组织领导，细化试点实施方案，推动制度创新。
司法改革是一项牵一发动全身的全局性工作，政治性、政策性和系统性、协同性强，必须要先行试点，为整体推进司法体制改革积累经验。中国幅员辽阔，地区差异性大，每个试点地区的情况也各有不同，由此，做好试点地区的司法改革方案设计与实践推进，迈好司改试点工作第一步至关重要。
司法改革是体制机制的改革，也是一场涉及司法人员工作角色、利益调整的改革，能否统一思想、凝聚共识，关系到改革能否成功。迈好司改试点工作第一步，人是最活跃的因素，要最大限度地调动广大司法人员推进改革的积极性。各地在试点工作启动前，要做好动员工作，把所有的政策和道理说明白，把思想认识统一到中央决策上来，使人们理解、拥护、支持改革，最大限度地凝聚起推进改革的正能量。在改革试点工作过程中，既需要改革的勇气、锐气，又需要审慎的态度、务实的办法，在深入调研、弄清情况、找准问题基础上，研究提出科学可行的方案，积极稳妥推进改革，确保改革的力度、进度和社会可承受的程度相适应。
当然，改革就要触及利益，改革必须触动利益。那些不符合司法规律的陈规陋习和涉及自身利益的权责调整，不是一朝一夕就可以革除的，必须做好趟深水区、啃硬骨头的准备。
迈好司改试点工作第一步，要把注重顶层设计和鼓励基层实践探索相结合，加强统筹兼顾，充分尊重基层首创精神。司法改革加强顶层设计，是确保各地各部门司法体制改革的方向、思路、目标符合中央精神，确保司法改革依法有序进行。同时，试点地区也要坚持从实际出发，发扬基层首创精神，在具体措施上积极探索实践，为全面推进司法体制改革积累经验。各地要根据中央统一部署，结合不同地区、不同层级司法机关的实际情况，分类分层研究提出具体实施方案，不搞一刀切、齐步走。
司法体制改革是全面深化改革的重要组成部分，是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的重要路径。当前，司法体制改革的“路线图”和“时间表”已经明晰，试点地区的改革也已破冰起航，要有改革的信心和勇气，不等待观望，不怕触及深层次矛盾，要按照顶层设计，加强统筹协调，积极主动抓好司法体制改革各项任务的落实。
司法体制改革是全面深化改革的重要组成部分，是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的重要路径。当前，司法体制改革的“路线图”和“时间表”已经明晰，试点地区的改革也已破冰起航，要有改革的信心和勇气，不等待观望，不怕触及深层次矛盾，要按照顶层设计，加强统筹协调，积极主动抓好司法体制改革各项任务的落实。
改革实践
人民法院改革再出发
建立法院人员管理制度5项措施
推动在省一级设立法官遴选委员会
将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，分类管理
建立法官员额制
完善法官等级定期晋升机制
完善法官选任制度
多年以后，人们回顾中国司法历史，一定会反复提起2014年7月9日这一天。
这天上午，在泉城济南，《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（简称“四五”改革纲要）正式发布。
司法体制改革是全面深化改革的重头戏。党的十八届三中全会作了部署，中央全面深化改革领导小组第二次会议、第三次审议通过的有关文件，明确了深化司法体制改革的目标、原则，确定了路线图和时间表，并对重点难点问题确定了政策导向。
法院改革是司法体制改革的重中之重。早在1999年，最高人民法院就发布了第一个五年改革纲要，拉开了改革的大幕。15年间，法院改革次第推进，逐渐步入深水区。
最高人民法院司改办主任贺小荣在新闻发布会上介绍，“四五”改革纲要是未来五年法院改革的纲领性文件，重点包含8个方面45项改革举措。改革的总体思路是着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，目标是到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系。
“这次改革迈出的步子很大，方向上也正是朝着理想的法治图景去走。”苏州大学法学院副教授刘思萱告诉记者，“司法体制改革中最重要的就是法院改革，法院改革也将引领和带动其他的改革。”
人事管理改革：以一线法官为中心
法院人事管理改革是“四五”改革纲要的第一大看点。
法官不是“官”，而是裁判者。但长期以来，中国对法官沿用普通公务员管理模式，不能充分体现司法职业特点，也不利于把优秀人才留在司法一线。
“针对上述问题，‘四五’改革纲要提出，要坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。”
2014年6月16日，中央司改办负责人接受记者采访时就强调，没有高素质的司法队伍，司法权力运行机制再科学，也难以实现司法公正。建立符合职业特点的司法人员管理制度，在深化司法体制改革中具有基础性地位，是必须牵住的“牛鼻子”。
具体来讲，“四五”改革纲要明确了五项措施：一是推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。二是推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理。与之配套的，则是拓宽审判辅助人员的来源渠道，建立审判辅助人员的正常增补机制，减少法官事务性工作负担。三是建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。四是完善法官等级定期晋升机制，确保一线办案法官即使不担任领导职务，也可以正常晋升至较高的法官等级。五是完善法官选任制度，初任法官首先到基层人民法院任职，上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生。
曾有过法院工作经历的刘思萱评价说，设立法官遴选委员会、完善法官等级定期晋升机制、上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生等措施，都是这次改革的重大亮点。“这些举措对于真正安心办案的法官是一个大好事。希望最高法院尽快出台细化的实施方案，加快推进改革。”
健全司法责任制：破解法院地方化
审者不判，判者不审是困扰法院的一大难题。院长、庭长享有对案件的审核权，一个案子作出判决要经过层层审批。这种行政化的结构广为诟病。
“让审理者裁判，由裁判者负责，是司法规律的客观要求。”贺小荣说，“四五”改革纲要将完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节，推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。
改革的主要措施一是完善主审法官、合议庭办案机制，改革裁判文书签发机制，主审法官独任审理案件的裁判文书，不再由院、庭长签发。二是科学界定合议庭成员的责任，既要确保其独立发表意见，也要明确其个人意见、履职行为在案件处理结果中的责任。此外，设立法官惩戒委员会，既确保法官的违纪违法行为及时得到惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。
“法官独立审判是基本的司法规律。但现阶段我国法官素质参差不齐，改革以后，如果完全由主审法官独立签发裁判文书，没有院、庭长监督把关，会不会造成新的风险？”刘思萱说。
刘思萱的担忧也是全社会普遍关注的焦点。对此，贺小荣明确表示：“主审法官、合议庭审判责任制与院、庭长对审判监督制约并不是对立关系。”
他介绍，为了确保司法公正，“四五”改革纲要同时提出要进一步完善审判监督制约机制，包括：实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度；规范院、庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制，建立院、庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度；建立主审法官、合议庭行使审判权与院、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制，确保监督不缺位、监督不越位、监督必留痕、失职必担责。
“四五”改革纲要发布之际，正值第三次全国人民法庭工作会议召开。作为基础中的基础，人民法庭是当之无愧的改革“试验田”。
人民法庭受理的案件大多适用简易程序，以独任审判为主。最高法院院长周强指出，在人民法庭推行主审法官办案责任制，有利条件最多、成本消耗最少、作用最明显、效果最直接。对人员力量较强的中心法庭，可以积极推进这项改革。
人财物省级统管：剑指法院地方化
如果说深化法院人事管理改革、审判权力运行机制改革是为了破解法院行政化问题，那么推动省以下地方法院人财物统一管理、探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，则明确指向了法院地方化的顽疾。
立足审判权的中央事权属性，“四五”改革纲要推出了一系列举措，如配合中央有关部门，推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革；严格“收支两条线”管理，地方各级法院收取的诉讼费、罚金、没收的财物，以及追缴的赃款赃物等，统一上缴省级国库等。
“统管只是依托省一级的制度平台统筹管理，并不是系统内部的‘垂直管理’。上级法院对下级法院仍是监督指导关系，不是领导关系。”贺小荣强调。
在司法管辖制度方面，“四五”改革纲要明确，通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理；巩固铁路运输法院管理体制改革成果，将林业法院、农垦法院统一纳入国家司法管理体系；建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制；推动在知识产权案件较集中的地区设立知识产权法院。
此外，在加大人权司法保障力度、深化司法公开、明确四级法院职能定位等方面，“四五”改革纲要也提出了一系列新举措。
北京大学法学院教授傅郁林认为，司法改革必须“打包”，即改革所涉及的司法核心元素和环节必须同步推进。事实上，“四五”改革纲要的一大特点就是系统性，纲要充分考虑了改革举措之间的关联性，内容设置、进度安排等方面相互呼应，确保稳妥有序推进。
记者获悉，最高法院成立了司法改革领导小组，院长周强担任组长。最高法院将配套推出的贯彻实施方案，确保“四五”改革纲要确定的各项举措有序推进。改革将如何回应公众对公平正义的期盼？人们拭目以待。
让法官检察官更纯粹
健全法官、司法辅助人员、司法行政人员各自单独的职务序列
2014年7月9日，最高人民法院公布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，改革纲要针对行政化严重的问题，明确了改革路径，最重要的一条是：推进法院人员分类管理改革，健全法官、司法辅助人员、司法行政人员各自单独的职务序列，适当增加司法辅助人员的比例，让法官从繁琐的非审判事务中解脱出来。
“分类管理为落实法官单独序列、法官单独薪酬创造了条件。落实法官单独序列后，要将法官等级做实，让法官的薪酬与法官等级挂钩，法官的荣誉与法官等级同步，让法官朝着高级法官、大法官的目标追求。”王利明说。
“为了确保优秀法官愿意留在审判一线，最高人民法院将配合中央有关部门，完善法官等级定期晋升机制，建立与法官单独职务序列配套的薪酬制度，确保不担任领导职务的一线办案法官能够晋升至较高的法官等级、享受较高的薪酬待遇。”贺小荣说。
与法院人员分类管理相配套的是，建立法官员额制度和逐级遴选制度。对此，改革纲要规定，根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量、案件数量等基础数据确定法官员额，对各级法院法官统一实行员额管理。在省一级成立法官遴选委员会，建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制，健全初任法官首先到基层法院任职的机制。
在采访中，一些法院检察院干部职工反映，调研、信息、统计、司法公开等工作都需要人做，分类管理的改革不能让综合部门的人吃亏。应该平衡不同类别人员的关系，让每一个人都有自己的职业前景，形成有序科学的工作合力。
“分类管理的要点是分清类与类之间的职责，特别是审判员与法官助理之间、业务管理与行政管理之间的职责边界，这是责任制的基础。”
一些专家学者还建议，尽快修改《法官等级评定暂行规定》、《检察官等级暂行规定》，不能因为是高职务级别的行政领导而授予高等级别的法官、检察官。
