简介
巡视制度，是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。2003年中共中央颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》，以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。
巡视制度在中央和省（区、市）两级党委建立。组织机构是巡视办公室和派出巡视组，属于正式机构，有正式编制。组建巡视办公室和派出巡视组的具体工作由纪委和党委组织部门共同承担。巡视组对上级党委负责，职责是“对下级党组织领导班子及其成员进行监督”。监督工作的具体方式是到一个地方巡视一定时间，中央巡视组到一个省（区、市）巡视的时间大致是3到5个月。巡视组可以“列席所巡视地方的党组织的有关会议，查阅有关文件、资料，召开座谈会，与有关人员谈话，了解和研究群众来信来访中反映的有关领导干部的重要问题。”“巡视组不处理所巡视地方的具体问题。”巡视结束后要向派出党委报告工作。巡视监督中发现的问题将由上级党委决定是否进行调查和处理。
2003年7月，中纪委、中组部正式组建中央巡视办公室和５个巡视组，到辽宁、云南进行巡视试点，以后又逐步扩大到湖南、广西、河北等几个省市。
2004年，全国31个省区市和新疆生产建设兵团党委也都设立了巡视机构，组建了专职巡视队伍。为了规范巡视工作，中纪委、中组部于2004制定了《关于巡视工作的暂行规定》。
内容
建立巡视制度最早提出于2001年9月召开的十五届六中全会。在本次全会作出的《关于加强和改进党的作风建设的决定》中提出：“中央和各省、自治区、直辖市党委要逐步建立巡视制度，把下一级领导班子特别是主要负责人的廉政勤政情况作为重要内容，进行监督检查。”
2003年中共中央颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》，以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。规定巡视工作的主要任务是： （一）了解贯彻落实“三个代表”重要思想和执行党的路线、方针、政策、决议、决定和工作部署的情况，执行民主集中制的情况，落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况，领导干部选拔任用的情况，处理改革发展稳定的情况，中央要求巡视的其他事项； （二）向派出巡视组的党组织报告巡视工作中了解到的情况，提出意见和建议。
一项制度的好坏，决定于它的实际成效。中国共产党的巡视制度，已经取得很大的进展。到目前为止，中央纪委、中央组织部巡视组已完成对全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的第一轮巡视，并对15个省（区、市）和新疆生产建设兵团进行了第二轮巡视；还完成了对若干中央管理的银行、国有资产管理公司、国有保险公司、国有证券公司，以及国有重要骨干企业的巡视。各省（区、市）巡视组已完成了对所辖市（地、州、盟）的第一轮巡视，并对293个省直部门、1218个县（市、区、旗）进行了巡视。
发展历史
1.党内巡视制度萌芽和建立
nn1921年建党之初，党中央就开始派遣特派员巡行指导工作，任务主要是上传下达。中共“二大”通过的《中国共产党章程》之第三章第十五条规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”这应该是党内巡视最初的党内法规依据。nn1925年中央扩大执行委员会通过的《组织问题议决案》明确提出“应当增加中央特派的指导员，使事实上党对于区及地方实行指导全部工作。”nn1927年11月，中央临时政治局扩大会议决定从中央至地方建立并实行巡视制度，会议通过的《最近组织问题的重要任务议决案》，明确指出“应当开始建立各级党部的巡视指导制度”。1928年10月8日，中央专门制定了巡视条例，以中共中央通稿形式下发，要求各级党部切实执行，成为我们党巡视制度的起源。nn1931年5月，中央通过《中央巡视条例》，并要求各省各地参照该条例建立自己的巡视制度。《中央巡视条例》分五章，包括巡视员的条件，巡视员的基本任务，巡视员的工作方法，巡视员的职权、教育与纪律，附则。巡视员的主要任务是了解和传达党的决议并检查各级党组织对决议的执行情况，检查各级党组织的领导成分和领导方式，了解各地政治经济状况，了解各地群众组织状况，教育和提拔工农干部。《中央巡视条例》的颁布和执行，标志着党内巡视制度正式形成。nn1938年党的六届六中全会通过的《关于各级党部的工作规则和纪律的决定》，明确提出“上级党委得向下级党委派遣巡视员，传达上级党委的意见，考察下面的情形报告上级党委”，为巡视制度的实行提供了推动力。nn
2.新时期巡视制度的探索和发展
nn1990年党的十三届六中全会作出了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，指出“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行督促检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况”。由此，党在新时期的巡视制度进入探索、建立和发展的新阶段。
nn1996年1月，十四届中央纪委第六次全会通过了关于重申和建立巡视制度的决定。同年3月，中央纪委制定了《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，对巡视干部的选派、巡视组的任务、职权、纪律和管理等方面作出了明确规定，并于当年派出两批巡视组，赴广西、四川、辽宁、煤炭部开展了巡视工作，这也是中央纪委第一次开展巡视。2001年5月至2002年10月，中央纪委、中央组织部联合派出2批巡视组，对辽宁、云南、河北、安徽、河南、广西等6个省（区）开展巡视工作。
nn党的十六大报告明确提出要“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度。”2003年，中央批准在中央纪委、中央组织部设立了巡视组和巡视工作办公室。同年，中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，其中巡视作为党内监督的一项重要制度写入条例。巡视工作进入了制度化、规范化、经常化的新时期。2004年，全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团党委也陆续设立了121个巡视机构。这一时期的巡视工作，完全不同于以往临时抽调人员组建临时性机构的办法，中央巡视组组长均由中纪委、中组部刚离开工作岗位、还没办理退(离)休手续的正省（部）级干部担任，副组长则由副部级巡视专员担任。
nn2007年党的十七大进一步提出“完善巡视制度”的要求，新修订的党章把“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”纳入党的组织制度体系。这是巡视制度首次写入党章。
nn2009年7月中央颁布《中国共产党巡视工作条例（试行）》。2009年11月，中央政治局常委会议决定成立中央巡视工作领导小组，并将中央纪委、中央组织部巡视组和巡视工作办公室分别更名为中央巡视组和中央巡视工作领导小组办公室。31个省（区、市）和新疆生产建设兵团党委也相继成立了巡视工作领导小组。
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n3.十八大以来巡视制度的发展
nn党的十八大报告提出要“更好发挥巡视制度监督作用”。2013年11月，十八届三中全会决定第36条明确提出，“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”。2015年2月，中共中央政治局会议审议《关于巡视31个省区市和新疆生产建设兵团情况的专题报告》，习近平总书记发表重要讲话，明确了中央巡视工作方针。2015年6月，中央政治局会议审议通过《中国共产党巡视工作条例（修订稿）》。
nn十八大以来，中央巡视组已完成了6轮巡视，巡视了92个地区、部门和单位，实现了对31个省区市和新疆生产建设兵团巡视全覆盖。目前正在进行第7轮巡视。巡视发现问题的能力越来越强，发挥了震慑、遏制和治本作用。
发展原则
巡视制度的建立和实行，意义重大，在实践中取得了积极成效。它不仅加强了对“一把手”的监督，也发现和督促解决了一些地方和单位存在的问题。但巡视制度在实践中也存在一些需要进一步完善的地方。如，如何有效保证巡视组成员的工作积极性？如何有效防止巡视组成员本身可能发生的“寻租”？如何保证巡视工作的长期有效性？等等。对此，笔者认为，巡视制度要更好地发挥作用，在今后的建设制度中应坚持并强化以下原则。nn一是不固定原则。
这里不固定包括：人员不固定，任务不固定，时间不固定。巡视组的机构、成员、编制都不应固定，都应是临时的和变化的。反腐败犹如猫捉老鼠，而固定化的弊端是短期可能有效，但在长期内，老鼠就有可能掌握猫的活动规律，导致反腐败效率降低。因为固定化后，人员就会熟悉化，工作手段、方式就容易被老鼠掌握。而不固定，则可有效增大腐败分子的预防成本，降低腐败分子的应对能力。人员不固定，可使腐败分子失去提前进行预防工作的对象；任务不固定，可使腐败分子须对每一个工作方面都得有所准备；时间不固定，可使腐败分子处处留心预防。nn二是解决突出问题原则。
在社会发展的每一个阶段，都有一些矛盾的焦点，都存在一些突出的问题。由于社会经济结构总是变动的，所以，每一个历史阶段的重点问题也有所不同。发展总是要抓主要矛盾，巡视工作也应体现这一要求。譬如，针对形象工程问题、农民工拖欠工资等问题，巡视工作可根据需要和问题的突出程度，对一些重点问题进行重点巡视。抓重点问题也就是抓纲，纲举目张，通过解决重点问题，也可带动其它问题的有效解决，起到事半功倍的作用。nn三是隐蔽性原则。
巡视组要到某一地方进行巡视，不应提前打招呼，而应是悄悄地去，要有突然性。巡视组成员的住宿和吃饭都应是独立的，当地官员不应作陪。巡视组成员开座谈会、调查等，都应尽可能体现秘密性。隐蔽性能增大腐败分子的心理压力，也客观上增大了腐败分子的预防成本。这对提高反腐效率是有好处的。nn四是利益相关原则。
一方面，要求巡视组成员应是不固定的，每次巡视，成员都应不同。另一方面，在每次确定巡视组成员时，都应坚持利益相关原则。所谓利益相关原则，就是巡视组成员应由利益相关者担任。由于利益相关，所以其监督的积极性和效率相对较高。如要检查教育乱收费问题，巡视组组成人员就应有学生家长参与或以学生家长为主。要检查某单位“一把手”的问题，可抽调一些与此单位相似单位的职工参加，这样也有利于发现问题，因为由于单位相似，巡视组成员对情况也就熟悉。一旦某人被抽调到巡视组参加巡视工作，有关单位应积极配合，优先保证，不应阻拦。另外，由于巡视工作主要是针对主要领导同志，所以，巡视组成员最好来自基层，而不是来自上级部门。这里，巡视组成员的权力应与巡视组成员本人的职务脱钩。上级监督上级，结果有可能导致“官官相护”，并且积极性也未必高，而下级监督上级，既有利于调动群众的积极性，也有利于提高上级领导对群众工作负责的态度。nn五是公开性原则。
对巡视组检查的结果要不要公开，是一个需要进一步讨论的问题。笔者认为，应坚持公开原则，或至少应部分公开。不公开，就大大降低了巡视的效率，这也为暗箱操作提供了通道。由于腐败本身就是一种隐性行为，难以见人，所以，公开本身就是一种对腐败的制约。好东西应经常拿出来让太阳晒晒，这有利于防腐和消毒，也可以防患于未然。当然，由于检查结果未必就一定符合实际情况，所以，有关方面需要对巡视组的检查结果进行进一步核实，凡经核实确定的，就应予以公开。对其中有一些涉及重要事项或国家机密或有关情况需要进一步确定的，可不公开或暂不公开，或可对巡视结果只进行部分公开。nn六是人民权力原则。
领导就是为人民服务，人民也有权监督领导的工作。领导工作的好坏，最终取决于人民的评价。如何体现这一要求，在具体层面，笔者建议巡视工作具体的组织可由人大进行或有人大参与。人大可根据社会经济发展中存在问题的需要，有针对性的组织进行，尤其是对人民群众反映突出的问题，应进行重点巡视。巡视工作由人大来操作也有助于权力的制衡和相互制约，对推进我国的民主化进程也有积极作用。
存在的问题
1996年，中央纪委制定并下发了《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，中央纪委开始向地方和部门派出巡视组。
2001年以来，根据中央纪委五次全会精神，中央纪委和中央组织部联合成立巡视办公室，加强了对巡视工作的领导。经过一年多的实践，取得了一定经验，也反映出一些问题。如选派参加巡视工作的，都是已经离开领导岗位的老同志，由于他们不在任上，往往缺乏权威性；巡视时间太短，一般开几个座谈会就走，难以了解真实情况；巡视对象过于宽泛，重点不够突出。
完善
第一，加强巡视的权威性。建议中央巡视办公室设在中央纪委、监察部（历史上的刺史、监察御史和巡按御史的隶属关系均为中央的监察机构）直接对中央负责。巡视组的组长由现职的正部级干部担任，副组长由现职的副部级干部担任，成员由专职人员担任。
第二，明确职责，突出重点。中央派出的巡视组，重点监察省部级党政领导班子主要负责人。巡视员可以列席省委常委会议和部委党组会议；可以直接找省委和部委领导班子成员谈话；可以召开有关人员参加的座谈会，直接找有关人员谈话。
第三，相对固定巡视地区，设立临时办公室。地方以行政大区为单位划分，设立东北、华北、华东、中南、西南、西北六大巡视区；中央按相关部委为单位划分，设立若干大组。中央巡视组出巡的地区和部委相对固定。在各大区和部委设立巡视员临时办公室，并固定专职工作人员。
第四，保证必要的巡视时间。规定每年有8至10个月的时间在地方或部委巡视。中央巡视组要与中央巡视办公室保持密切联系。巡视人员每年应有两至三次回中央巡视办公室汇报情况。
第五，定期轮换巡视人员。历史上，汉代巡视人员任职时间为9年，唐代任期缩短为2年，明代一年一轮换。根据现在的情况，巡视人员任期以2至3年为宜。届满后，可与其他地方和部委的巡视人员互换，也可以回原单位安排其他工作。
第六，建立巡视人员责任追究制度，规范巡视人员行为，规范巡视人员职责。在巡视期间，被巡视地区的主要领导干部出现重大经济问题，尚未查出，根据情况给巡视人员的主要领导和相关责任人不同程度的责任追究。
意义
巡视直指地方党政“一把手”
按照《条例》规定，党的省市县三级党委和政府、人大常委会、政协委员会党组领导班子及其成员等均属于巡视组巡视的对象，将面临来自上级党委更加严格的监督。 监察部部长马馼曾称，“巡视制度是一项比较有效的措施，体现了上对下的监督。一些地方领导班子的问题，特别是一把手的问题，一些大案要案如陈良宇的案件线索，都是通过巡视发现的。”
国家行政学院科研部主任许耀桐认为，建立党内巡视制度的重大意义在于，它克服了对党的中高级干部，特别是对“一把手”监督普遍薄弱甚至处于虚化状态的弊端，填补了中国监督制度的一个空白。
巡视组非“钦差大臣”，不办案
按《条例》规定，巡视组对反映被巡视党组织领导班子及其成员的重要问题，可以进行深入了解。但“不干预被巡视地区、单位的正常工作，不查办案件。”
中纪委、中组部第二巡视组原组长、中央纪委原常委祁培文曾指出：巡视组既不是考察干部，也不同于查案子，但它跟中纪委查办案件，中组部考察干部有着密切的联系，是一个重要的补充：“比如说巡视组发现了案件线索，马上交给中纪委有关室去调查，提供线索，巡视组发现了有一些人搞不廉洁，马上由中纪委有关负责人跟他谈话，亮黄牌，提警告。”
