二孩政策:中國計劃生育政策-中文百科頻道

政策背景

在經曆了迅速從高生育率到低生育率的轉變之後，我國人口的主要矛盾已經不再是增長過快，而是人口紅利消失、臨近超低生育率水平、人口老齡化、出生性别比失調等問題。國内20多位頂尖人口學者曆經兩年的研究指出，我國的人口政策亟待轉向，尤其是生育政策應該調整。

之前，以獨生子女政策為核心内容的我國計劃生育政策，自20世紀80年代開始嚴格推行。其間略有微調，如放開“雙獨二胎”(夫妻雙方為獨生子女，可以生育第二個孩子)，及部分省份農村地區實施的“一孩半”政策(第一個孩子為女孩，可生育第二個孩子)等。

原國家人口計生委的統計資料表明，2011年之前，獨生子女政策覆蓋率大概占到全國内地總人口的35.4%；“一孩半” 政策覆蓋53.6%的人口；“二孩政策”覆蓋9.7%的人口(部分少數民族夫婦；夫妻雙方均為獨生子女的，也可生育兩個孩子)；三孩及以上的政策覆蓋了1.3%的人口(主要是西藏、新疆少數民族遊牧民)。

國務院機構改革和職能轉變方案(2013年)

組建國家衛生和計劃生育委員會。為更好地堅持計劃生育的基本國策，加強醫療衛生工作，深化醫藥衛生體制改革，優化配置醫療衛生和計劃生育服務資源，提高出生人口素質和人民健康水平，将衛生部的職責、國家人口和計劃生育委員會的計劃生育管理和服務職責整合，組建國家衛生和計劃生育委員會。

主要職責是，統籌規劃醫療衛生和計劃生育服務資源配置，組織制定國家基本藥物制度，拟訂計劃生育政策，監督管理公共衛生和醫療服務，負責計劃生育管理和服務工作等。将國家人口和計劃生育委員會的研究拟訂人口發展戰略、規劃及人口政策職責劃入國家發展和改革委員會。

出台過程

計劃生育作為一項政策，從初始實行時就知道是有代價的。但從1980年9月25日中共中央發表《計劃生育公開信》開始，該政策已執行35年。其間，人口專家曾于2004年、2009年先後集體谏言，建議中央及早取消獨生子女政策，但并未被采納。

2001年，中國人民大學教授顧寶昌與複旦大學教授王豐牽頭組建了“21世紀中國生育政策研究”課題組。14年來，他們多次提出調整中國生育政策、放開二胎生育的建議。

2007年，中國人民大學的研究在原國家計生委支持下啟動了，“最開始是調查了解中國育齡女性的生育水平、生育意願等等，做了很多方案和測算”。

2009年末，中科院國情研究中心主任胡鞍鋼、社科院人口研究所原所長田雪原分别在《經濟參考報》和《人民日報》上撰文，呼籲調整人口政策。

2010年，中國社科院重大課題——“中國生育政策調查定量研究”啟動。

2010年1月6日，國家人口計生委下發的《國家人口發展“十二五”規劃思路(征求意見稿)》提到要“穩妥開展實行‘夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子’的政策試點工作。”

2012年7月，國務院發展研究中心社會發展研究部葛延風、喻東、張冰子三位專家在《中國經濟時報》發表文章《完善社會政策需要着重解決的關鍵體制機制問題》，提出盡快調整完善人口和計劃生育政策。30多年來，針對過大的人口壓力，中國實施了嚴格的計劃生育政策，生育率快速下降。學界普遍認為中國的生育水平遠低于1．8的官方公布水平。北京、上海等大城市按戶籍人口計算則出現了低于1的超低水平。

2014年“單獨二孩”公布實施後不久，國家衛計委委托中國社會科學院人口和勞動經濟研究所研究員王廣州和中國人民大學社會與人口學院院長、中國人口學會會長翟振武各自帶領團隊繼續研究“二孩”。研究課題組需要弄清關于全面放開二孩的諸多問題，包括“單獨二孩”成為生育政策後，以及實行“全面二孩”政策後，中國會增加多少人口。

2015年10月26日至29日，中國共産黨第十八屆中央委員會第五次全體會議審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》。全會提出，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”。中國從1980年開始，推行了35年的城鎮人口獨生子女政策真正宣告終結。

2015年12月21日上午，十二屆全國人大常委會第十八次會議初次審議了《人口與計劃生育法修正案（草案）》。草案提出，本修正案自2016年1月1日起施行，這意味着，獨生子女政策将在下周五正式宣告終結，強制避孕節育也将成為曆史。

政策沿革

過去一段時間農村戶口的話，頭一胎是女的就可以生第二胎，但是前提條件是年滿28周歲的夫婦，否則兩胎要相隔四年才可以生第二胎。如果頭一胎是男的，無論是什麼戶口都好，隻能生一胎。這是漢族的基本情況。南方一些農村地區的人視政策不顧而超生，超生就罰款。

新中國建立以後，中國少數民族人口增長很快，為了少數民族的繁榮昌盛和民族素質的提高，近幾年來，在少數民族中也實行計劃生育。具體規定由民族自治地方和有關省、自治區根據國家的計劃生育政策精神，結合本地實際，制定本地的生育政策。

1953年8月政務院批準了衛生部關于《避孕及人工流産法》。

1955年3月中共中央發出了《關于控制人口問題的指示》。

1957年2月毛澤東在最高國務會議上提出了：“人類要控制自己，做到有計劃地增長。”當年，馬寅初提出了他對人口問題的主張，發表了“新人口論”。

1962年底中共中央和國務院發出《關于認真提倡計劃生育的指示》

1971年國務院批轉了衛生部、商業部、燃化部《關于做好計劃生育工作的報告》，提出：除人口稀少的少數民族地區和其他地區外，都要加強對這項工作的領導。

1973年國務院成立了計劃生育領導小組。在計劃生育宣傳教育上，提出了“晚、稀、少”的口号。

1978年中國共産黨十一屆三中全會把計劃生育提到國策的高度，實行“獨生子女”政策；

1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議提出：“鼓勵一對夫婦隻生育一個孩子”。

1980年中共中央提出：計劃生育要采取立法的、行政的、經濟的措施，鼓勵隻生育一個孩子。

1980年9月第五屆全國人民代表大會第三次會議通過了新的《婚姻法》，第十二條規定：“夫妻雙方都有實行計劃生育的義務。”

1982年12月五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》中規定：“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相适應。”

1982年出台農村第一個是女孩的還可以生第二個孩子，“一胎半”政策；6個省相繼出台農村普遍二孩政策；

2000年出台夫妻雙方均為獨生子女的可以生育第二個孩子的政策，放開“雙獨”；

2013年實施夫妻雙方有一方為獨生子女的可以生育第二個孩子，放開“單獨”；

2013年8月6日，國家衛生計生委發布消息稱，為緩解衛生計生系統群衆反映強烈的突出問題，國家衛生計生委黨組日前決定開始實施“服務百姓健康行動”，并适時出台完善生育政策調整方案。

2018年6月29日，全國人大公布的個人所得稅法修正案草案（征求意見稿），拟将 “子女教育支出”一項扣除。

法律政策

國家法律

中華人民共和國憲法（2004年）（現行）

“第二十五條國家推行計劃生育，使人口的增長（注：人口的增長包括人口的負增長、不變、正增長。前面一個編者狹義地将此處的增長理解為日常生活中的正增長，人口的減少叫人口的負增長，所以應該将前一個編者括号裡的字去掉）同經濟和社會發展計劃相适應。”；第三十三條：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”“國家尊重和保障人權。（前一個編者提到這句話的意思是想表達國家實施計劃生育政策違法了憲法中的尊重和保障人權，認為生幾個孩子是他的權力，這種認識是錯誤的，計劃生育不是剝奪你生育孩子的權力，又不是不讓你生，還不是讓你生了一個，隻是對你生幾個進行限制罷了，計劃生育法第17條指出計劃生育公民有生育的權利，也有依法實行計劃生育的義務，所以應該将這句話去掉）”；第四十九條：“夫妻雙方有實行計劃生育的義務。”[參考資料：人口不增長的生育率：發達國家為2.17胎，發展中國家為2.3胎，中國是典型的發展中國家。]

中華人民共和國人口與計劃生育法（2001年）

“第一條為了實現人口與經濟、社會、資源、環境的協調發展，推行計劃生育，維護公民的合法權益，促進家庭幸福（注：高風險的一胎家庭，根本不可能幸福，這句話也不對，應該去掉，誰說一胎家庭根本不可能幸福）、民族繁榮與社會進步”；第二條：“國家采取綜合措施，控制人口數量，提高人口素質。”

“國家依靠宣傳教育、科學技術進步、綜合服務、建立健全獎勵和社會保障制度，開展人口與計劃生育工作。”；“第十八條國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡（注：不是強制）一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。”

第十九條符合下列條件之一的夫妻，經批準，可以再生育一個子女：

（一）雙方均為獨生子女，已生育一個子女的；

（二）雙方均為農村居民（農業人口，下同），已生育一個女孩的，但一方為機關、團體、事業單位和其他組織職工或一方從事工商業一年以上以及雙方與企業建立勞動關系一年以上的除外；

（三）雙方均為農村居民，一方兩代以上均為獨生子女，已生育一個子女的；

（四）雙方均為農村居民，女方父母隻生育一個或兩個女兒，男到女家落戶，并贍養女方父母，已生育一個子女的（隻适用于姐妹中一人）；

（五）雙方均為少數民族，已生育一個子女的；

（六）雙方均為農村居民，一方是少數民族并具有本省兩代以上戶籍，已生育一個子女的；

（七）一方為烈士的獨生子女，已生育一個子女的；

（八）一方未生育過，另一方再婚前已生育一個子女的；

（九）一方未生育過，另一方再婚前喪偶并已生育兩個子女的；

（十）已生育一個子女，經設區的市以上病殘兒童鑒定機構确診為非遺傳性殘疾，不能成長為正常勞動力的；

（十一）一方連續從事礦井井下作業五年以上，已生育一個女孩，并繼續從事井下作業的。

第二十條夫妻一方為外國人、香港、澳門、台灣同胞的生育以及華僑、歸國華僑、出國留學人員的生育，按國家有關規定執行。

中共十八大報告（2012年）

“堅持計劃生育的基本國策，提高出生人口素質，逐步完善政策，促進人口長期均衡發展。”

政府工作報告（2013年）

“逐步完善人口政策。堅持計劃生育基本國策，适應我國人口總量和結構變動趨勢，統籌解決好人口數量、素質、結構和分布問題，促進人口長期均衡發展。重視發展老齡事業，切實保障婦女和未成年人權益，關心和支持殘疾人事業。”

各地政策

北京政策

根據《北京市人口與計劃生育條例》的規定，隻有符合以下幾種情況的，才可以申請生育二胎：

（一）隻有一個子女，經指定醫療機構診斷證明為非遺傳性病殘，不能成長為正常勞動力的；

（二）夫妻雙方均為獨生子女，并且隻有一個子女的；

（三）婚後五年以上不育，經指定醫療機構診斷證明為不孕症，依法收養一個子女後又懷孕的；

（四）再婚夫妻雙方隻有一個子女的；

（五）從邊疆調入本市工作的少數民族職工，調入前經當地縣級以上計劃生育行政部門批準允許生育第二個子女的；

（六）兄弟二人或者二人以上均系農村居民，隻有一對夫妻有生育能力，又隻生育一個子女，其他兄弟不收養他人子女的；

（七）男性農村居民到有女無兒家結婚落戶并書面表示自願贍養老人的（女方家姐妹數人隻照顧一人）；

（八）遠郊區、縣農村居民，夫妻一方為二等乙級以上傷殘軍人，或者一方殘疾基本喪失勞動能力的；

（九）在深山區長期居住并以農業生産為主要生活來源的農村居民，隻有一個女孩，生活有實際困難的。

另外，有其他特殊情形要求再生育一個子女的，需經市計劃生育行政部門批準。依照本條例規定允許生育第二個子女的，生育間隔不少于四年，或者女方年齡不低于二十八周歲。

河南政策

在新修訂的《河南省人口與計劃生育條例》第二十條中，有如下規定：“批準生育的簽訂計劃生育合同書，退回《獨生子女父母光榮證》和已領取的獨生子女父母獎勵費和其他獎勵，發給生育證。”

然而對比國家的相關規定，河南的“退費”規定明顯“打架”。在《國家衛生計生委關于貫徹落實〈中共中央國務院關于調整完善生育政策的意見〉的通知》第四條，可以找到明确要求：“單獨夫婦申請再生育的，應當注銷其《獨生子女父母光榮證》，停止繼續享受獨生子女父母獎勵優惠待遇，此前已經享受的不再退還。”

河南省衛計委相關人員回應稱，國家衛計委的通知，是面向全國、全局的指導性意見，而每個省份情況不同。

“二孩先退獨生子女費”的規定，并非河南獨有。按照山東省衛計委的相關政策，符合二孩政策的夫妻，在辦理生育證時，此前已經享受的獨生子女費不再收回，但要求退還自2014年7月政策落地至發放生育證期間的獨生子女父母獎勵費。

安徽政策

12種情況能生“二胎”

1 雙方均為獨生子女，隻生育一個子女的；

2 雙方均為少數民族，隻生育一個子女的；

3 雙方均為歸國華僑，或者來本省定居不滿6年的香港、澳門、台灣地區居民，隻有一個子女在内地定居的；

4 再婚夫妻，再婚前生育子女合計不超過兩個的，但不适用于複婚夫妻；

5 婚後不育，夫妻雙方均滿30周歲，依法收養一個子女的；

6 第一個子女為殘疾兒，不能成長為正常勞動力，醫學上認為可以再生育的；

7夫妻一方為一級至六級的殘疾軍人；一級至五級因公（工）緻殘人員，隻生育一個子女的；

8 礦工井下作業連續5年以上，并繼續從事井下工作，隻生育一個女孩的；

9 農村夫妻一方是獨生子女，隻生育一個子女的；

10 男方到女方家落戶且女方沒有兄弟的農村夫妻，隻生育一個子女的（僅适用女方姐妹中一人）；

11 農村夫妻隻生育一個女孩的；

12 大山區的鄉，女方在農村，隻生育一個女孩的。

遼甯政策

2018年7月，遼甯省政府印發《遼甯省人口發展規劃（2016—2030年）》，率先提出探索對生育二孩的家庭給予更多獎勵政策。國家統計局發布最新數據顯示，2017年出生人口1723萬人，比2016年小幅減少，其中“二孩”效應明顯。專家表示，二胎政策在一定程度上有助于緩解中國人口結構失衡的問題，但偏低的新生兒出生率，也在敦促中國加快實現從人口紅利向人才紅利的轉換。

各方觀點

支持聲音

主流的人口學家們認為，放寬生育政策不會導緻人口激增，還能帶來促進出生人口性别比正常化，緩和社會矛盾等諸多益處。

中央民族大學理學院副院長、統計學教授徐世英的團隊，根據第六次人口普查資料直接計算出來的總和生育率結果是1.18，遠遠低于2.1。這一結果為各方認可。

2015年12月25日，中國社會科學院公共服務藍皮書課題組發布2015年《公共服務藍皮書》。從調查樣本分布來看，認為應該實行二孩的人數占到58.23%，超過半數，而選擇繼續堅持嚴格一孩的人數僅占到總體比例的9.17%。

反對聲音

中國社科院馬克思主義研究院院長程恩富等人認為，中國應該推行更為嚴厲的“獨生子女政策”，即：“城鄉一胎、特殊二胎、嚴禁三胎、獎勵無胎”；并将總人口逐漸減至5億人左右。政府機構中也有一些反對者。他們的理由大緻相近：擔心放寬生育政策會導緻人口突然增加，不利于環境、資源、城鎮化、就業、人均國力和人均生活水平等很多問題的解決。有的政府經濟部門甚至擔心人口總數增加，會導緻人均GDP下滑等。一位國家人口計生委的重要官員曾對記者介紹，“單獨二胎”政策還遭到了幾個省份省委書記的反對。

反對聲音一度占上風，加上之後計生系統重要人事的連續變更，以及2012年“十八大”召開和随後的國務院政府機構改革衆多因素，緻使“單獨二胎”政策被擱置下來。