簡介
巡視制度，是指中央和省、自治區、直轄市黨委，通過建立專門巡視機構，按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行監督的制度。2003年中共中央頒布《中國共産黨黨内監督條例(試行)》，以黨内法規的形式把巡視制度确定為黨内監督的十項制度之一。
巡視制度在中央和省（區、市）兩級黨委建立。組織機構是巡視辦公室和派出巡視組，屬于正式機構，有正式編制。組建巡視辦公室和派出巡視組的具體工作由紀委和黨委組織部門共同承擔。巡視組對上級黨委負責，職責是“對下級黨組織領導班子及其成員進行監督”。監督工作的具體方式是到一個地方巡視一定時間，中央巡視組到一個省（區、市）巡視的時間大緻是3到5個月。巡視組可以“列席所巡視地方的黨組織的有關會議，查閱有關文件、資料，召開座談會，與有關人員談話，了解和研究群衆來信來訪中反映的有關領導幹部的重要問題。”“巡視組不處理所巡視地方的具體問題。”巡視結束後要向派出黨委報告工作。巡視監督中發現的問題将由上級黨委決定是否進行調查和處理。
2003年7月，中紀委、中組部正式組建中央巡視辦公室和５個巡視組，到遼甯、雲南進行巡視試點，以後又逐步擴大到湖南、廣西、河北等幾個省市。
2004年，全國31個省區市和新疆生産建設兵團黨委也都設立了巡視機構，組建了專職巡視隊伍。為了規範巡視工作，中紀委、中組部于2004制定了《關于巡視工作的暫行規定》。
内容
建立巡視制度最早提出于2001年9月召開的十五屆六中全會。在本次全會作出的《關于加強和改進黨的作風建設的決定》中提出：“中央和各省、自治區、直轄市黨委要逐步建立巡視制度，把下一級領導班子特别是主要負責人的廉政勤政情況作為重要内容，進行監督檢查。”
2003年中共中央頒布《中國共産黨黨内監督條例(試行)》，以黨内法規的形式把巡視制度确定為黨内監督的十項制度之一。規定巡視工作的主要任務是： （一）了解貫徹落實“三個代表”重要思想和執行黨的路線、方針、政策、決議、決定和工作部署的情況，執行民主集中制的情況，落實黨風廉政建設責任制和廉政勤政的情況，領導幹部選拔任用的情況，處理改革發展穩定的情況，中央要求巡視的其他事項； （二）向派出巡視組的黨組織報告巡視工作中了解到的情況，提出意見和建議。
一項制度的好壞，決定于它的實際成效。中國共産黨的巡視制度，已經取得很大的進展。到目前為止，中央紀委、中央組織部巡視組已完成對全國31個省（區、市）和新疆生産建設兵團的第一輪巡視，并對15個省（區、市）和新疆生産建設兵團進行了第二輪巡視；還完成了對若幹中央管理的銀行、國有資産管理公司、國有保險公司、國有證券公司，以及國有重要骨幹企業的巡視。各省（區、市）巡視組已完成了對所轄市（地、州、盟）的第一輪巡視，并對293個省直部門、1218個縣（市、區、旗）進行了巡視。
發展曆史
1.黨内巡視制度萌芽和建立
nn1921年建黨之初，黨中央就開始派遣特派員巡行指導工作，任務主要是上傳下達。中共“二大”通過的《中國共産黨章程》之第三章第十五條規定：“中央執行委員會得随時派員到各處召集各種形式的臨時會議，此項會議應以中央特派員為主席。”這應該是黨内巡視最初的黨内法規依據。nn1925年中央擴大執行委員會通過的《組織問題議決案》明确提出“應當增加中央特派的指導員，使事實上黨對于區及地方實行指導全部工作。”nn1927年11月，中央臨時政治局擴大會議決定從中央至地方建立并實行巡視制度，會議通過的《最近組織問題的重要任務議決案》，明确指出“應當開始建立各級黨部的巡視指導制度”。1928年10月8日，中央專門制定了巡視條例，以中共中央通稿形式下發，要求各級黨部切實執行，成為我們黨巡視制度的起源。nn1931年5月，中央通過《中央巡視條例》，并要求各省各地參照該條例建立自己的巡視制度。《中央巡視條例》分五章，包括巡視員的條件，巡視員的基本任務，巡視員的工作方法，巡視員的職權、教育與紀律，附則。巡視員的主要任務是了解和傳達黨的決議并檢查各級黨組織對決議的執行情況，檢查各級黨組織的領導成分和領導方式，了解各地政治經濟狀況，了解各地群衆組織狀況，教育和提拔工農幹部。《中央巡視條例》的頒布和執行，标志着黨内巡視制度正式形成。nn1938年黨的六屆六中全會通過的《關于各級黨部的工作規則和紀律的決定》，明确提出“上級黨委得向下級黨委派遣巡視員，傳達上級黨委的意見，考察下面的情形報告上級黨委”，為巡視制度的實行提供了推動力。nn
2.新時期巡視制度的探索和發展
nn1990年黨的十三屆六中全會作出了《中共中央關于加強黨同人民群衆聯系的決定》，指出“中央和各省、自治區、直轄市黨委，可根據需要向各地、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權力，對有關問題進行督促檢查，直接向中央和省、區、市黨委報告情況”。由此，黨在新時期的巡視制度進入探索、建立和發展的新階段。
nn1996年1月，十四屆中央紀委第六次全會通過了關于重申和建立巡視制度的決定。同年3月，中央紀委制定了《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》，對巡視幹部的選派、巡視組的任務、職權、紀律和管理等方面作出了明确規定，并于當年派出兩批巡視組，赴廣西、四川、遼甯、煤炭部開展了巡視工作，這也是中央紀委第一次開展巡視。2001年5月至2002年10月，中央紀委、中央組織部聯合派出2批巡視組，對遼甯、雲南、河北、安徽、河南、廣西等6個省（區）開展巡視工作。
nn黨的十六大報告明确提出要“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度。”2003年，中央批準在中央紀委、中央組織部設立了巡視組和巡視工作辦公室。同年，中央頒布了《中國共産黨黨内監督條例（試行）》，其中巡視作為黨内監督的一項重要制度寫入條例。巡視工作進入了制度化、規範化、經常化的新時期。2004年，全國31個省（自治區、直轄市）和新疆生産建設兵團黨委也陸續設立了121個巡視機構。這一時期的巡視工作，完全不同于以往臨時抽調人員組建臨時性機構的辦法，中央巡視組組長均由中紀委、中組部剛離開工作崗位、還沒辦理退(離)休手續的正省（部）級幹部擔任，副組長則由副部級巡視專員擔任。
nn2007年黨的十七大進一步提出“完善巡視制度”的要求，新修訂的黨章把“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度”納入黨的組織制度體系。這是巡視制度首次寫入黨章。
nn2009年7月中央頒布《中國共産黨巡視工作條例（試行）》。2009年11月，中央政治局常委會議決定成立中央巡視工作領導小組，并将中央紀委、中央組織部巡視組和巡視工作辦公室分别更名為中央巡視組和中央巡視工作領導小組辦公室。31個省（區、市）和新疆生産建設兵團黨委也相繼成立了巡視工作領導小組。
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n3.十八大以來巡視制度的發展
nn黨的十八大報告提出要“更好發揮巡視制度監督作用”。2013年11月，十八屆三中全會決定第36條明确提出，“改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋”。2015年2月，中共中央政治局會議審議《關于巡視31個省區市和新疆生産建設兵團情況的專題報告》，習近平總書記發表重要講話，明确了中央巡視工作方針。2015年6月，中央政治局會議審議通過《中國共産黨巡視工作條例（修訂稿）》。
nn十八大以來，中央巡視組已完成了6輪巡視，巡視了92個地區、部門和單位，實現了對31個省區市和新疆生産建設兵團巡視全覆蓋。目前正在進行第7輪巡視。巡視發現問題的能力越來越強，發揮了震懾、遏制和治本作用。
發展原則
巡視制度的建立和實行，意義重大，在實踐中取得了積極成效。它不僅加強了對“一把手”的監督，也發現和督促解決了一些地方和單位存在的問題。但巡視制度在實踐中也存在一些需要進一步完善的地方。如，如何有效保證巡視組成員的工作積極性？如何有效防止巡視組成員本身可能發生的“尋租”？如何保證巡視工作的長期有效性？等等。對此，筆者認為，巡視制度要更好地發揮作用，在今後的建設制度中應堅持并強化以下原則。nn一是不固定原則。
這裡不固定包括：人員不固定，任務不固定，時間不固定。巡視組的機構、成員、編制都不應固定，都應是臨時的和變化的。反腐敗猶如貓捉老鼠，而固定化的弊端是短期可能有效，但在長期内，老鼠就有可能掌握貓的活動規律，導緻反腐敗效率降低。因為固定化後，人員就會熟悉化，工作手段、方式就容易被老鼠掌握。而不固定，則可有效增大腐敗分子的預防成本，降低腐敗分子的應對能力。人員不固定，可使腐敗分子失去提前進行預防工作的對象；任務不固定，可使腐敗分子須對每一個工作方面都得有所準備；時間不固定，可使腐敗分子處處留心預防。nn二是解決突出問題原則。
在社會發展的每一個階段，都有一些矛盾的焦點，都存在一些突出的問題。由于社會經濟結構總是變動的，所以，每一個曆史階段的重點問題也有所不同。發展總是要抓主要矛盾，巡視工作也應體現這一要求。譬如，針對形象工程問題、農民工拖欠工資等問題，巡視工作可根據需要和問題的突出程度，對一些重點問題進行重點巡視。抓重點問題也就是抓綱，綱舉目張，通過解決重點問題，也可帶動其它問題的有效解決，起到事半功倍的作用。nn三是隐蔽性原則。
巡視組要到某一地方進行巡視，不應提前打招呼，而應是悄悄地去，要有突然性。巡視組成員的住宿和吃飯都應是獨立的，當地官員不應作陪。巡視組成員開座談會、調查等，都應盡可能體現秘密性。隐蔽性能增大腐敗分子的心理壓力，也客觀上增大了腐敗分子的預防成本。這對提高反腐效率是有好處的。nn四是利益相關原則。
一方面，要求巡視組成員應是不固定的，每次巡視，成員都應不同。另一方面，在每次确定巡視組成員時，都應堅持利益相關原則。所謂利益相關原則，就是巡視組成員應由利益相關者擔任。由于利益相關，所以其監督的積極性和效率相對較高。如要檢查教育亂收費問題，巡視組組成人員就應有學生家長參與或以學生家長為主。要檢查某單位“一把手”的問題，可抽調一些與此單位相似單位的職工參加，這樣也有利于發現問題，因為由于單位相似，巡視組成員對情況也就熟悉。一旦某人被抽調到巡視組參加巡視工作，有關單位應積極配合，優先保證，不應阻攔。另外，由于巡視工作主要是針對主要領導同志，所以，巡視組成員最好來自基層，而不是來自上級部門。這裡，巡視組成員的權力應與巡視組成員本人的職務脫鈎。上級監督上級，結果有可能導緻“官官相護”，并且積極性也未必高，而下級監督上級，既有利于調動群衆的積極性，也有利于提高上級領導對群衆工作負責的态度。nn五是公開性原則。
對巡視組檢查的結果要不要公開，是一個需要進一步讨論的問題。筆者認為，應堅持公開原則，或至少應部分公開。不公開，就大大降低了巡視的效率，這也為暗箱操作提供了通道。由于腐敗本身就是一種隐性行為，難以見人，所以，公開本身就是一種對腐敗的制約。好東西應經常拿出來讓太陽曬曬，這有利于防腐和消毒，也可以防患于未然。當然，由于檢查結果未必就一定符合實際情況，所以，有關方面需要對巡視組的檢查結果進行進一步核實，凡經核實确定的，就應予以公開。對其中有一些涉及重要事項或國家機密或有關情況需要進一步确定的，可不公開或暫不公開，或可對巡視結果隻進行部分公開。nn六是人民權力原則。
領導就是為人民服務，人民也有權監督領導的工作。領導工作的好壞，最終取決于人民的評價。如何體現這一要求，在具體層面，筆者建議巡視工作具體的組織可由人大進行或有人大參與。人大可根據社會經濟發展中存在問題的需要，有針對性的組織進行，尤其是對人民群衆反映突出的問題，應進行重點巡視。巡視工作由人大來操作也有助于權力的制衡和相互制約，對推進我國的民主化進程也有積極作用。
存在的問題
1996年，中央紀委制定并下發了《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》，中央紀委開始向地方和部門派出巡視組。
2001年以來，根據中央紀委五次全會精神，中央紀委和中央組織部聯合成立巡視辦公室，加強了對巡視工作的領導。經過一年多的實踐，取得了一定經驗，也反映出一些問題。如選派參加巡視工作的，都是已經離開領導崗位的老同志，由于他們不在任上，往往缺乏權威性；巡視時間太短，一般開幾個座談會就走，難以了解真實情況；巡視對象過于寬泛，重點不夠突出。
完善
第一，加強巡視的權威性。建議中央巡視辦公室設在中央紀委、監察部（曆史上的刺史、監察禦史和巡按禦史的隸屬關系均為中央的監察機構）直接對中央負責。巡視組的組長由現職的正部級幹部擔任，副組長由現職的副部級幹部擔任，成員由專職人員擔任。
第二，明确職責，突出重點。中央派出的巡視組，重點監察省部級黨政領導班子主要負責人。巡視員可以列席省委常委會議和部委黨組會議；可以直接找省委和部委領導班子成員談話；可以召開有關人員參加的座談會，直接找有關人員談話。
第三，相對固定巡視地區，設立臨時辦公室。地方以行政大區為單位劃分，設立東北、華北、華東、中南、西南、西北六大巡視區；中央按相關部委為單位劃分，設立若幹大組。中央巡視組出巡的地區和部委相對固定。在各大區和部委設立巡視員臨時辦公室，并固定專職工作人員。
第四，保證必要的巡視時間。規定每年有8至10個月的時間在地方或部委巡視。中央巡視組要與中央巡視辦公室保持密切聯系。巡視人員每年應有兩至三次回中央巡視辦公室彙報情況。
第五，定期輪換巡視人員。曆史上，漢代巡視人員任職時間為9年，唐代任期縮短為2年，明代一年一輪換。根據現在的情況，巡視人員任期以2至3年為宜。屆滿後，可與其他地方和部委的巡視人員互換，也可以回原單位安排其他工作。
第六，建立巡視人員責任追究制度，規範巡視人員行為，規範巡視人員職責。在巡視期間，被巡視地區的主要領導幹部出現重大經濟問題，尚未查出，根據情況給巡視人員的主要領導和相關責任人不同程度的責任追究。
意義
巡視直指地方黨政“一把手”
按照《條例》規定，黨的省市縣三級黨委和政府、人大常委會、政協委員會黨組領導班子及其成員等均屬于巡視組巡視的對象，将面臨來自上級黨委更加嚴格的監督。 監察部部長馬馼曾稱，“巡視制度是一項比較有效的措施，體現了上對下的監督。一些地方領導班子的問題，特别是一把手的問題，一些大案要案如陳良宇的案件線索，都是通過巡視發現的。”
國家行政學院科研部主任許耀桐認為，建立黨内巡視制度的重大意義在于，它克服了對黨的中高級幹部，特别是對“一把手”監督普遍薄弱甚至處于虛化狀态的弊端，填補了中國監督制度的一個空白。
巡視組非“欽差大臣”，不辦案
按《條例》規定，巡視組對反映被巡視黨組織領導班子及其成員的重要問題，可以進行深入了解。但“不幹預被巡視地區、單位的正常工作，不查辦案件。”
中紀委、中組部第二巡視組原組長、中央紀委原常委祁培文曾指出：巡視組既不是考察幹部，也不同于查案子，但它跟中紀委查辦案件，中組部考察幹部有着密切的聯系，是一個重要的補充：“比如說巡視組發現了案件線索，馬上交給中紀委有關室去調查，提供線索，巡視組發現了有一些人搞不廉潔，馬上由中紀委有關負責人跟他談話，亮黃牌，提警告。”
