制度改革
與上一屆三中全會相比，對“建立城鄉統一的建設用地市場”十八屆三中全會删除了“逐步”二字，足以影響市場預期。現有法律規定，農民的宅基地既不能抵押，也不能出售給本村以外的人。一些地方紛紛進行集體土地流轉試點，不少農民期待有朝一日，自己承包的土地能夠和城市的土地一樣同權同價。在十八屆三中全會後，他們的理由更充足：農民需要獲得自己的财産性收入，地方政府不應當壟斷土地。集體土地入市最直接的反對力量來自地方政府。
農村土地改革久經争議，到目前已有一個初步政策框架。今年3月的全國人代會上，國務院總理溫家寶在政府工作報告中提出“有序推進農村土地管理制度改革”。與此同時，“長久不變”、“确權頒證”、“自願流轉”、“占有收益”等涉及農村土地改革的關鍵詞被寫入“十二五”規劃綱要。
确權
為切實落實《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若幹意見》（中發〔2010〕1号），國土資源部、财政部、農業部聯合下發了《關于加快推進農村集體土地确權登記發證工作的通知》（國土資發〔2011〕60号），進一步規範和加快推進農村集體土地确權登記發證工作，現提出以下意見：
一、明确農村集體土地确權登記發證的範圍
農村集體土地确權登記發證是對農村集體土地所有權和集體土地使用權等土地權利的确權登記發證。農村集體土地使用權包括宅基地使用權、集體建設用地使用權等。農村集體土地所有權确權登記發證要複蓋到全部農村範圍内的集體土地，包括屬于農民集體所有的建設用地、農用地和未利用地，不得遺漏。
二、依法依規開展農村集體土地确權登記發證工作
按照《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《土地登記辦法》、《土地權屬争議調查處理辦法》、《确定土地所有權和使用權的若幹規定》等有關法律政策文件以及地方性法規、規章的規定，本着尊重曆史、注重現實、有利生産生活、促進社會和諧穩定的原則，在全國土地調查成果以及年度土地利用變更調查成果基礎上，依法有序開展确權登記發證工作。
農村集體土地确權登記依據的文件資料包括：人民政府或者有關行政主管部門的批準文件、處理決定；縣級以上人民政府國土資源行政主管部門的調解書；人民法院生效的判決、裁定或者調解書；當事人之間依法達成的協議；履行指界程序形成的地籍調查表、土地權屬界線協議書等地籍調查成果；法律、法規等規定的其他文件等。
抵押
1、允許抵押的土地
根據《物權法》的有關規定，現在允許抵押的集體土地使用權隻有兩種：其一，鄉鎮企業所占用的集體土地使用權。該土地使用權并不能直接抵押，但可以在抵押土地上的建築物時，一起将所占有的土地使用權抵押；其二，以招标、拍賣、公開協商等方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地承包經營權。
2、辦理抵押主要涉及以下三個方面：
1、相關權屬證書；2、主體信息資料；3、承包經營合同或其他權益确認文本。各文件之間應當相互印證。辦理抵押時應當注意抵押證書與抵押合同的一緻性。
3、抵押登記程序
集體荒地土地使用權和鄉村企業集體土地使用權抵押必須依法向土地管理部門申請辦理抵押登記，抵押合同自批準登記之日起生效。未經土地管理部門辦理土地使用權抵押登記的，土地抵押權不受法律保護，土地使用權亦不能作為抵押财産進行處置。（《農村集體土地使用權抵押登記的若幹規定》第二條）
辦理抵押登記應當符合下列程序：
1、集體土地所有者出具同意抵押的證明；
2、對抵押的土地使用權進行地價評估；
3、确認土地估價結果；
4、抵押雙方簽訂抵押合同；
5、申請抵押登記；
6、審核、登記；
7、核發抵押證明書。
集體土地抵押抵押合同發生變更的，抵押人和抵押權人應當重新簽訂合同，并在簽訂後十五日内，持有關文件到土地管理部門申請辦理抵押變更登記。
三、加快農村地籍調查工作
各地應以“權屬合法、界址清楚、面積準确”為原則，依據《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）、《集體土地所有權調查技術規定》、《城鎮地籍調查規程》等相關技術規定和标準，充分利用全國土地調查等已有成果，以大比例尺地籍調查成果為基礎，查清農村每一宗土地的權屬、界址、面積和用途（地類）等，按照統一的宗地編碼模式，形成完善的地籍調查成果，為農村集體土地确權登記發證提供依據。同時，要注意做好變更地籍調查及變更登記，保持地籍成果的現勢性。
凡有條件的地區，農村集體土地所有權宗地地籍調查應采用解析法實測界址點坐标并計算宗地面積；條件不具備的地區，可以全國土地調查成果為基礎，核實并确定權屬界線，對界址走向進行詳細描述，采用圖上量算或數據庫計算的方法計算宗地面積。農村集體土地所有權宗地圖和地籍圖比例尺不小于1：10000。牧區等特殊地區在報經省級國土資源主管部門同意後，地籍圖比例尺可以放寬至1:50000。
宅基地使用權、集體建設用地使用權宗地地籍調查，應采用解析法實測界址點坐标和計算宗地面積，宗地圖和地籍圖比例尺不小于1：2000。使用勘丈法等其他方法已發證的宅基地、集體建設用地，在變更登記時，應采用解析法重新測量并計算宗地面積。
四、把農村集體土地所有權确認到每個具有所有權的農民集體
确定農村集體土地所有權主體遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，按照鄉（鎮）、村和村民小組農民集體三類所有權主體，将農村集體土地所有權确認到每個具有所有權的農民集體。凡是村民小組(原生産隊)土地權屬界線存在的，土地應确認給村民小組農民集體所有，發證到村民小組農民集體；對于村民小組(原生産隊)土地權屬界線不存在、并得到絕大多數村民認可的，應本着尊重曆史、承認現實的原則，對這部分土地承認現狀，明确由村農民集體所有；屬于鄉(鎮)農民集體所有的，土地所有權應依法确認給鄉(鎮)農民集體。
屬于村民小組集體所有的土地應當由其集體經濟組織或村民小組依法申請登記并持有土地權利證書。對于村民小組組織機構不健全的，可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權利證書。
涉及依法“合村并組”的，“合村并組”後土地所有權主體保持不變的，所有權仍然确權給原農民集體；“合村并組”後土地所有權主體發生變化、并得到絕大多數村民認可的，履行集體土地所有權變更的法定程序後，按照變化後的主體确定集體土地所有權，并在土地登記簿和土地證書上備注各原農民集體的土地面積。
涉及依法開展城鄉建設用地增減挂鈎試點和農村土地整治的，原則上應維持原有土地權屬不變；依法調整土地的，按照調整協議确定集體土地權利歸屬，并依法及時辦理土地變更登記手續。
對于“撤村建居”後，未征收的原集體土地，隻調查統計，不登記發證。調查統計時在新建單位名稱後載明原農民集體名稱。
在土地登記簿的“權利人”和土地證書的“土地所有權人”一欄，集體土地所有權主體按“хх組（村、鄉）農民集體”填寫。
五、依法明确農村集體土地所有權主體代表
屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會受本農民集體成員的委托行使所有權；分别屬于村内兩個以上農民集體所有的，由村内各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權；沒有鄉(鎮)農民集體經濟組織的，鄉(鎮)集體土地所有權由鄉(鎮)政府代管。在辦理土地确權登記手續時，由農民集體所有權主體代表申請辦理。
集體經濟組織的具體要求和形式，可以由各省（區、市）根據本地有關規定和實際情況依法确定。
六、嚴格規範确認宅基地使用權主體
宅基地使用權應該按照當地省級人民政府規定的面積标準，依法确認給本農民集體成員。非本農民集體的農民，因地質災害防治、新農村建設、移民安置等集中遷建，在符合當地規劃的前提下，經本農民集體大多數成員同意并經有權機關批準異地建房的，可按規定确權登記發證。
已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”。非農業戶口居民（含華僑）原在農村合法取得的宅基地及房屋，房屋産權沒有變化的，經該農民集體出具證明并公告無異議的，可依法辦理土地登記，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為非本農民集體成員”。
對于沒有權屬來源證明的宅基地，應當查明土地曆史使用情況和現狀，由村委會出具證明并公告30天無異議，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬于合法使用的，确定宅基地使用權。
七、按照不同的曆史階段對超面積的宅基地進行确權登記發證
1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，農村村民建房占用的宅基地，在《村鎮建房用地管理條例》實施後至今未擴大用地面積的，可以按現有實際使用面積進行确權登記；1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積标準的，超過部分按當時國家和地方有關規定處理後，可以按實際使用面積進行确權登記；
1987年《土地管理法》實施後，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積标準的，按照實際批準面積進行确權登記。其面積超過各地規定标準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄内注明超過标準的面積，待以後分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按有關規定作出處理，并按照各地規定的面積标準重新進行确權登記。
八、認真做好集體建設用地的确權登記發證工作
村委會辦公室、醫療教育衛生等公益事業和公共設施用地、鄉鎮企業用地及其他經依法批準用于非住宅建設的集體土地，應當依法進行确權登記發證，确認集體建設用地使用權。将集體土地使用權依法确認到每個權利主體。凡依法使用集體建設用地的單位或個人應申請确權登記。
對于沒有權屬來源證明的集體建設用地，應查明土地曆史使用情況和現狀，認定合法使用的，由村委會出具證明并公告30天無異議的，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審批，确權登記發證。
九、妥善處理農村違法宅基地和集體建設用地問題
違法宅基地和集體建設用地必須依法依規處理後方可登記。對于違法宅基地和集體建設用地，應當查明土地曆史使用情況和現狀，對符合土地利用總體規劃與村鎮規劃以及有關用地政策的，依法補辦用地批準手續後，進行登記發證。
十、嚴格規範農村集體土地确權登記發證行為
結合全國土地登記規範化檢查工作，全面加強土地登記規範化建設。嚴格禁止搞虛假土地登記，嚴格禁止對違法用地未經依法處理就登記發證。對于借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經法定征收程序将農民集體所有土地轉為國有土地、農村集體經濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農業建設、城鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或“小産權房”等違法用地，不得登記發證。對于不依法依規進行土地确權登記發證或登記不規範造成嚴重後果的，嚴肅追究有關人員責任。
十一、加強土地權屬争議調處
各地要從機構建設、隊伍建設、經費保障、規範程序等各方面，切實采取有力措施，建立健全土地權屬争議調處機制，妥善處理農村集體土地權屬争議。
十二、規範完善已有土地登記資料
嚴格按照有關法律、法規和政策規定，全面核查整理和完善已有土地登記資料。凡是已經登記發證的宗地缺失資料以及不規範的，盡快補正完善；對于發現登記錯誤的，及時予以更正。各地要做好農村集體土地登記資料的收集整理工作，保證登記資料的全面、完整和規範。各地要進一步建立健全有關制度和标準，統一規範管理土地登記資料。
十三、推進農村集體土地登記信息化
要參照《城鎮地籍數據庫标準》（TD/T1015—2007）等技術标準，積極推進農村集體土地登記數據庫建設，進一步完善地籍信息系統。在此基礎上，穩步推進全國土地登記信息動态監管查詢系統建設，提升土地監管能力和社會化服務水平，為參與宏觀調控提供支撐，有效發揮土地登記成果資料服務經濟社會發展的積極作用。
