農業補貼:政策工具-中文百科頻道

政策

财政支農

我國的農業補貼政策始于20世紀50年代末，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”形式出現，之後逐漸擴展到農用生産資料的價格補貼、農業生産用電補貼、貸款貼息補貼等方面。如1979～1980年，财政用于農用塑料薄膜的補貼就達16億多元，對當時農業的增産增收起到了重要作用。1980～1992年，政府主要采取放開農産品價格的政策，讓農民在市場交換中受益，财政上的農業補貼相對較少。1992年以後，我國對糧、棉等農産品實行較大力度的價格和流通幹預政策，目标是控制嚴重的通貨膨脹。在通貨膨脹問題消除後，糧食價格不斷降低，已失去經濟學意義上的保護含義，而棉花則于1999年完全放開了價格，更談不上保護。入世前後，農業補貼問題備受各方關注，如今對農民采取直接補貼等一系列措施正在安徽等幾個省試行。

長期以來，我國農業投入嚴重不足，資金投入偏重大江大河治理，直接用于改善農業生産條件和農民生活條件的基礎設施的投資比例偏小，農業已成為國民經濟發展的“軟肋”。我國國内支持水平在數量、結構、對象和方式等方面，與許多國家有較大的差距。對農業給予支持保護是世界各國為提高農業國際相對競争力的通行做法，特别是美國、加拿大和歐盟等發達國家為本國農業提供了大量的補貼。如2002年5月，美國政府頒布了《2002年農業安全與農村投資法案》，計劃在此後10年内要增加農業補貼1900億美元。世貿組織規則所允許使用的12類“綠箱”措施中，我國隻使用了6類，國内政府各部門對農業的投入總量不及美國聯邦政府農業預算的1/5，國内支持總量（不含大江大河治理、生态環境等）僅占農業總産值的3.6%，遠遠低于世貿組織多數成員5%～20%的水平。而且，我國農業投資不穩，結構不盡合理。“一五”～“九五”期間，農業支出占國家财政總支出的比重，最高達17%，最低僅為3.4%；農業基建投資占國家基建總投資的比重最高達18.8%，最低為5.8%。同時，農業投資的結構逐漸向水利和林業傾斜。當前，在中央财政預算内農業基本建設投資中，水利最多，林業和生态建設次之，農業在農、林、水三大行業中所占份額最小。“九五”期間，中央财政用于農、林、水的基本建設投資中，用于水利為1049億元，占63.77%；用于林業為180億元，占10.94%；用于生态建設為260億元，占15.81%；用于農業為86.5億元，僅占5.26%。這與農業在整個國民經濟中的地位和作用不相适應。由此造成農業和農村經濟發展的深層次、根本性問題仍未得到根本解決，農業靠天吃飯的局面尚未根本改變，農業整體素質和競争力弱，農民收入增長緩慢且難度不斷加大，農業和農村經濟發展仍然步履艱難，加入世貿組織後面臨前所未有的三大考驗，即農産品供求關系發生根本性變化的考驗、進口農産品沖擊的考驗和國際經濟發展嚴峻形勢的考驗。農業發展機遇存在，但需要條件和時間，而沖擊即将到來甚至已經凸現。

特點

重點不突出、手段不得力、效果不明顯。

主要表現在：（1）補貼範圍的普遍性：财政對農業生産流通領域的多環節、多類别的補貼，幾乎涉及到農産品生産與流通的全過程；（2）以價格補貼為主，貼息貸款為輔：大多數補貼用于降低農用生産資料的價格、支農服務的收費标準以及農産品購銷環節的補貼；（3）補貼方式的隐蔽性：長期以來，财政對農業補貼方式多采取“暗補”的方式，即财政補貼資金不直接以财政撥入的方式進行，而是通過流通渠道間接地給予補貼。這種方式體現在農業生産中，帶有一種補助性質。

體制

（1）目前，我國财政農業支出實行分塊管理，有限的資金不能形成合力；（2）政府農業财政支出結構不合理，财政實際用于糧食流通環節的補貼太高；（3）監督機制不健全，造成資金流失。

建議

農業補貼是“三農”政策的重要組成部分，當前的農業補貼主要有糧食直補、良種和農機補貼、農資綜合直接補貼等，實踐證明，這些惠農政策起到了促進糧食增産和農民增收的效果。但是現行補貼政策仍存在一些問題，如補貼的資金總量不足、補貼範圍小、補貼結構不盡合理、資金分散降低激勵效果等。為充分發揮農業補貼政策的導向和支持作用，建議進一步完善我國農業補貼政策體系。

完善補貼結構增加直補資金量

2005年我國财政支農資金為2975億，而糧食直補、獎勵補貼、良種補貼、農機補貼合計不超過230億，僅占全部支農資金的7．7%，而用于糧食和棉花流通環節的補貼仍占很大的比重，類似流通環節的間接補貼，缺乏透明度，補貼效率低下，農民受益較少。因此，建議完善補貼結構，不斷增加直補資金量。

二、改進補貼方式，提高補貼效率。即進一步擴大農民直接補貼規模和範圍，使直補的“特惠制”向“普惠制”推進。在直補方式上，既可考慮不與産量挂鈎的直接收入補貼，也可以考慮與産量挂鈎的直接補貼方式，還可以考慮選擇某些對增效增收作用明顯的生産環節進行補貼，如機耕機收補貼，推廣旱作農業節水灌溉技術補貼等。

向農業高新技術推廣傾斜

政府要采取多種形式扶持農業高科技的創新，如設立農業高新技術産業風險基金、采取貼息的方式引導金融部門或企業投資農業高新技術；建立全球農業高新技術信息網交提供信息咨詢服務；以股本投入的方式為農業科技企業提供資本金支持；加大對龍頭企業的直接科研資助等。

實施農民科技培訓補助

即每年安排一定的資金，用于骨幹農民的科技培訓補助。

擴大補貼政策範圍

在原有分項補貼的基礎上，不斷建立和完善諸如禁牧休牧生态補償機制、農業災害保險制度、農業和農村資源循環利用和環境保護的補貼政策、農村小額貸款财政貼息政策等。

制定《農業補貼條例》

建議借鑒發達國家的經驗和做法，盡快研究制定《農業補貼條例》，将一些行之有效的農業補貼政策制度化、法制化，通過法律法規對農業補貼預算予以硬性約束，保證農業補貼政策的穩定和加強。

改革

從“目标價格”補貼試點，到将“三補貼”（良種補貼、種糧直補、農資補貼）整合為“農業支持保護補貼”，再到對漁業油價補貼進行調整。中國中央層面上的農業補貼政策，正在進行一系列重大改革。

農業部介紹，目前中國中央層面上的農業補貼項目有50多種，在接下來的農業補貼政策改革中，對絕大部分的農業補貼政策都将做出大力度的改革、調整。像業内關注的“目标價格”補貼将會由大豆、棉花，擴展至三大主糧，而“三補貼”整合試點将在2016年向全國範圍内實施。

目前，中國農業補貼基本上實行的是“普惠制”，下一步改革的大方向，将會向種糧大戶、種糧能手和其它新型農業經營主體傾斜。簡單而言，就是誰種地誰種糧，國家才會給誰補貼。并不是像現在，隻要在農村承包了耕地，就能享受各種種地、種糧補貼。

不過，從去年有關部門針對棉花、大豆推出的“目标價格”補貼試點、今年實施的整合“三補貼”試點來看，新的農業補貼改革也存在一些問題和矛盾。“目标價格”補貼的矛盾在于，從理論上講，改革的方向很對，但實際操作起來很難，甚至擡高了補貼成本；整合“三補貼”後帶來的問題是，擁有承包地的很多農戶，都開始籌劃着提高農地租金。

前述接近農業部的專家分析表示，雖然“目标價格”補貼、整合“三補貼”兩類試點改革，都出現了一些矛盾和問題，但整個農業補貼改革向種糧大戶傾斜、向新型農業經營主體傾斜、向規模經營傾斜的大方向是對的，未來還需要積累一些試點地區的經驗，才能對整個農業補貼政策進行重大改革。

普惠制弊端

目前中央财政對農業實施的各種補貼政策，主要都是以“普惠制”的方式實施，比如自2002年以來，國家相繼實施的良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼和農機購置補貼（簡稱“四補貼”），以及2004年以來，陸續推出的糧食最低收購價、主要農産品臨時收儲政策（簡稱“托市政策”）。這些政策對提高農民收入，都起到較大的推動作用。

農業部部長韓長賦在2014年全國兩會上表示，2013年僅僅是“四補貼”，中央财政對口農民的直接補貼就高達1600多億元。而在實施“托市政策”當中，中央财政為種糧、種地農民，為農村養殖戶，所支付的各種補貼性收入，總計數額就更為巨大。如果再加上其它名目繁多的各種農業補貼，現在中央财政每年對農業的補貼已經超過1萬億元。

“四補貼”和“托市政策”實施十多年，目前已經暴露出諸多矛盾和問題。“四補貼”政策存在的主要問題是，隻要是擁有政策性承包地的農民，不管種不種地，種不種糧，每一畝地，每年基本上都可以拿到90元左右的國家補貼。這樣造成的結果是，有的農民拿到補貼後，轉身去城裡打工了，而靠租地種糧的人，又享受不到種糧種地補貼。

“托市政策”出現的矛盾是，國家逐年提高主要農産品的最低收購價格，現在國内包括兩家在内的主要農産品價格，都比國際價格高出一大截，而國家儲備的糧食又由于各種原因賣不出去，導緻國内整個糧食市場出現扭曲，糧油類加工企業叫苦不叠，國家财政也是因此嚴重受損。

在“四補貼”和“托市政策”之外，近些年國家推行的農業保險補貼、農産品加工補貼、漁業柴油補貼、畜牧良種補貼等農業政策，也出現各種各樣矛盾、問題。業内較為一緻的看法是，應該及早對“普惠制”的補貼辦法進行大力度改革。

在今年的全國兩會上，全國人大代表、杭州娃哈哈集團董事長宗慶後就提出建議，國家應該盡快改變“普惠制”的農業補貼方式，減輕國家财政的沉重負擔，同時也讓真正種糧種地的主體能從中受益。

前述接近農業部的專家告訴經濟觀察報，在最近幾年全國兩會代表的議案、提案中，有不少都建議盡快對“普惠制”的農業補貼政策進行改革。國家發改委、财政部、農業部等方面，也先後進行了大量調研，在此基礎上，才先後推出棉花和大豆的“目标價格”政策試點、整合“三補貼”試點、漁業油價補貼調整等政策。預計更大範圍的農業補貼政策改革，将在2016年展開。

新改革隐憂

國家發改委、财政部等方面是在去年四五月，先後公布了棉花、大豆的“目标價格”補貼政策。在“目标價格”政策試點一年多後，相關部門發現，在具體的執行過程中，“目标價格”補貼也并不算完美，而且還存在像操作難度大、實施成本高等較為複雜的問題和矛盾。

新疆是去年實施棉花“目标價格”的試點地區，政策的要求是，棉農要到政府指定的特定機構交售棉花，才有權利享受到“目标價格”補貼的好處。東方艾格農業咨詢公司分析師馬文峰認為，這樣做的壞處是，政府給指定的棉花收儲機構帶來壟斷性機會，而一些收儲機構還可能通過對棉花壓級壓價及其他方面的尋租，來盤剝棉農利益，甚至還使國家支付大量額外補貼。

馬文峰認同“目标價格”補貼的大方向，但認為現在相關部門出台的棉花、大豆補貼政策，有悖于市場化改革的初衷，他建議，政府應該隻按種植面積對棉農進行“目标價格”補貼，這樣操作起來可以節約成本，也可以實現充分市場化。

前述接近農業部的專家告訴經濟觀察報，從去年的執行情況來看，除了操作困難、成本太高，還出現了棉花價格下降、農戶和收購機構串聯起來騙取補貼等問題。對于馬文峰提出的按種植面積補貼辦法，該專家的說法是，單純按面積、按産量、按銷售量，去補貼種植農戶都會有漏洞，目前相關方面正在積極籌劃對“目标價格”補貼措施做進一步的改進。

據悉，按照國家發改委等方面的計劃，在對棉花、大豆的“目标價格”試點取得成功經驗之後，下一步将對玉米、大豆、棉花、油菜籽、食糖等品種也實施“目标價格”改革，再往後，将會對小麥、水稻也推行該項政策。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田認為，“目标價格”政策比較适用于棉花、大豆、糖等非主糧品種，而對于三大主糧，尤其是小麥、水稻兩大口糧，官方應該持審慎态度，以免影響到農民的種糧積極性。

與“目标價格”實施的情況不同，今年5月農業部、财政部聯合推出的整合“三補貼”政策試點、7月推出的漁業油價補貼政策，目前都還沒顯現出同樣複雜的問題。不過，經濟觀察報從山西、河南等地也了解到，現在擁有承包地的很多農戶，已經開始籌劃着提高耕地租金，以此來彌補整合“三補貼”後帶來的“損失”。

對于下一步農業補貼改革的方向和目标，前述接近農業部的專家補充表示，整體上，農業補貼改革将會向種糧大戶、家庭農場和農民合作社等主體傾斜，大的目标還是以保障國家糧食安全為主；對于新的改革中還可能出現的矛盾和問題，将會在繼續探索新型農業補貼措施的基礎上，加強政策的針對性和有效性，重點解決損害國家和農民利益的主要矛盾和關鍵問題。