負面清單管理模式:不開放的經濟領域-中文百科頻道

模式

準入

《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特别管理措施（負面清單）（2013年）》（以下簡稱“負面清單”），以外商投資法律法規、《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》、《外商投資産業指導目錄（2011年修訂）》等為依據，列明中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱“自貿試驗區”）内對外商投資項目和設立外商投資企業采取的與國民待遇等不符的準入措施。負面清單按照《國民經濟行業分類及代碼》（2011年版）分類編制，包括18個行業門類。S公共管理、社會保障和社會組織、T國際組織2個行業門類不适用負面清單。

除列明的外商投資準入特别管理措施，禁止（限制）外商投資國家以及中國締結或者參加的國際條約規定禁止（限制）的産業，禁止外商投資危害國家安全和社會安全的項目，禁止從事損害社會公共利益的經營活動。

自貿試驗區内的外資并購、外國投資者對上市公司的戰略投資、境外投資者以其持有的中國境内企業股權出資，應當符合相關規定要求；涉及國家安全審查、反壟斷審查的，按照相關規定辦理。

香港特别行政區、澳門特别行政區、台灣地區投資者在自貿試驗區内投資參照負面清單執行。内地與香港特别行政區、澳門特别行政區《關于建立更緊密經貿關系的安排》及其補充協議、《海峽兩岸經濟合作框架協議》及其後續《海峽兩岸服務貿易協議》、我國簽署的自貿協定中适用于自貿試驗區并對符合條件的投資者有更優惠的開放措施的，按照相關協議或協定的規定執行。

背景

負面清單一詞出現在《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》所列的9項主要任務和措施中，“探索建立負面清單管理模式”位列第三，排名僅在“深化行政管理體制改革”、“擴大服務業開放”之後。

《總體方案》提出，“探索建立負面清單管理模式。借鑒國際通行規則，對外商投資試行準入前國民待遇，研究制訂試驗區外商投資與國民待遇等不符的負面清單，改革外商投資管理模式。

對負面清單之外的領域，按照内外資一緻的原則，将外商投資項目由核準制改為備案制（國務院規定對國内投資項目保留核準的除外），由上海市負責辦理；将外商投資企業合同章程審批改為由上海市負責備案管理，備案後按國家有關規定辦理相關手續；工商登記與商事登記制度改革相銜接，逐步優化登記流程；完善國家安全審查制度，在試驗區内試點開展涉及外資的國家安全審查，構建安全高效的開放型經濟體系。在總結試點經驗的基礎上，逐步形成與國際接軌的外商投資管理制度。”

内容

2013年9月30日，負面清單公布。清單寫明，新聞機構，圖書、報紙、期刊的出版業務，音像制品和電子出版物的出版、制作業務，目前均屬外商投資的“禁區”。在娛樂場所方面，電影院的建設經營受到限制，須中方控股。廣播電視節目、電影的制作業務，也僅限合作的方式。廣播電視節目制作經營公司、電影制作公司、發行公司、院線公司，屬于外資不能進駐的領域。

此前備受關注的互聯網上網服務營業場所（網吧），也在“負面清單”的禁止之列。博彩業（含賭博類跑馬場）、色情業，外商也不能在自貿區投資。在體育場館中，高爾夫球場的建設、經營明确禁止投資。大型主題公園的建設、經營雖未禁止，卻受到一定限制。

根據自貿區總體方案，外商獨資的醫療機構獲得了準入的機會，中外合作的經營性教育培訓機構和職業技能培訓機構也将開放。負面清單則顯示，醫療機構投資受到三條明确的限制：投資總額不得低于2000萬元人民币，經營期限不能超過20年，不允許設立分支機構。

至于教育領域，則進一步明确了總體方案的限定。經營性教育培訓機構、職業技能培訓機構，隻能以中外合資的方式開展。如果外資試圖投資非經營性學前教育、中等職業教育、普通高中教育、高等教育等教育機構，以及非經營性教育培訓機構、職業技能培訓機構僅限合作，且不允許設立分支機構。義務教育以及軍事、警察、政治、宗教和黨校等特殊領域教育機構，經營性學前教育、中等職業教育、普通高中教育高等教育等教育機構，屬于明确禁止的範圍。

措施

上海自貿區負面清單依據法律法規作了大量梳理，按國民經濟行業分類，列出18個門類，89個大類，419個中類，1069個小類，190條管理措施。約占試驗區内1069個小經濟行業分類的17.8%。對于未列入負面清單的外商投資一般項目，最快4天企業可以拿到營業執照、機構代碼和稅務登記等。

對于列入負面清單的外商投資，試驗區将按照原有辦法進行管理。而對于未列入清單的外商投資一般項目，則将按照内外資一緻的原則，把項目的核準制改為備案制，把原來合同章程的審批改為備案管理。

發展

中國商務部新聞發言人沈丹陽日前就中方同意以準入前國民待遇和負面清單為基礎與美方進行投資協定實質性談判發表談話，他表示，同意采用這種模式是适應國際發展趨勢的需要，與中國正在推進的行政審批制度改革的方向一緻。

所謂準入前國民待遇是指在企業設立、取得、擴大等階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇。負面清單是指凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業績要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明。

目前為止，我國對外資的管理一直采用的是《外商投資産業指導目錄》模式，在這份由國家發改委和商務部制訂的目錄中，列出了我國鼓勵、限制、禁止外商進入的行業。所有的外商投資和商業投資隻能在規定的範圍内活動。而負面清單是給不開放的行業和受限制的商業活動列一個清單，明确告訴對方哪些領域和行業是限制或禁止外商活動的。那麼，隻要未列入名單的就是法無禁止皆可為。

"相比較而言，負面清單管理可以簡化對外資進入的審批管理，同時擴大開放。對外資來說，在外資準入方面更加透明，對于增強外資信心，鼓勵、吸引外商投資都将起到積極作用。

清單

自由貿易協定（FTA）采用負面清單已經有相當長一段的時間。1994年生效的北美自由貿易區（NAFTA）被認為是最早采用負面清單的FTA之一，在美國和新加坡達成FTA之後，這種制度也被亞洲多國所仿效，但各國的做法并不一樣。例如在金融服務業領域，美國-新加坡FTA就在跨境金融服務貿易的子領域采取了正面清單的形式，韓國-美國FTA則進一步将正面清單拓展至金融服務的投資領域，并以一個混合清單的模式允許雙方金融投資領域子項目的開放程度。但日本-墨西哥FTA則将金融服務領域排除在投資之外。

一般在FTA中，各國會利用負面清單在服務貿易、投資和金融領域做出不同程度的安排，在服務貿易領域，負面清單往往會引入對本地市場份額的要求，在投資領域則會對業績有要求，并對高管和董事會成員的國籍做出限制，這事實上來源于雙邊投資協定。業内通常認為，知道什麼是不允許的，比知道哪些是可以做的，更能幫助服務業供應商理解在國外如何開展業務，并且負面清單也适用于未來新出現的服務活動，因為這些新的活動在FTA制定之初可能還沒有出現。但是在看到負面清單優越性的同時，也不能否認正面清單的意義。知道哪些是不允許做的意義取決于開放的程度，但當某個領域的限制清單就像一本電話本一樣厚時，知道哪些是可以做的或許更能幫助商業人士來開展業務。一些行業觀察人士認為，帶有對現有政策約束可能性的正面清單可以給政府提供重要的自由呼吸空間，當政府隻有有限的行政能力，來彙總所有有貿易限制政策的領域清單時，這種自由空間的給予尤為重要，包括子領域的開放，或者是一些對外資參與敏感的産業。

挑戰

對于外商來講，更重要的是負面清單到底包含了哪些内容，如果依舊是之前《外商投資産業指導目錄》中的禁止和限制投資類别，那負面清單的價值就大大縮水。

以美國為例，截至目前已經與42個國家和地區簽訂了以準入前國民待遇和負面清單為基礎的雙邊投資協定（BIT），最新一起生效的是與盧旺達的BIT。美國在其附錄裡對核能、采礦、航空運輸、通信、金融、保險和其他金融服務做出了國民待遇和最惠國待遇的例外，早期美國與其他國家和地區簽署的BIT都是按照産業大類加以說明，并未列出詳細産業中的負面清單。但需要注意的是，與美國簽訂BIT的國家以發展中國家為主，G20成員國一個都沒有參與。

此外，試驗區内的内資企業如何審批，也尚待明确此次在自由貿易試驗區暫停的是三部涉及外資的法律，《公司法》卻不在其中，有待厘清。

消除隐性壁壘要與實行“負面清單”的管理模式同步推進，在項目核準、行政管理、公共财政、金融支持等方方面面的配套改革需要及時跟進，否則負面清單無疑畫餅充饑，落入與非公36條類似的尴尬境地。