地方債務風險概述
所謂地方債務風險是指在種種不确定的因素影響下，地方财政資金遭受損失或财政支出出現困難而危及地方政權正常運轉及其職能行使的可能性。
地方債務風險是指地方财政在運行過程中，由于各種主、客觀因素，特别是一些不确定性因素的影響，财政的正常支出發生困難而導緻政府機器難以正常運轉、地方經濟停滞不前甚至下降、社會穩定受到破壞的可能性。地方财政風險具有誘發空間廣、傳導性快、隐蔽性強、危害性大等特點。
地方債務風險成因
地方政府通過舉借債務等方式籌措了大量資金，有效緩解了城市基礎設施建設、社會公共事業發展等投入需求，對加快城鄉建設進程，提高群衆幸福指數，促進經濟和社會事業協調發展起到了重要作用。
然而随着地方政府債務規模的逐年擴大，債務風險也随之逐步凸顯，已嚴重影響地方财政運轉，引起了各方關注。有些地方政府債務甚至呈失控趨勢，給地方經濟社會穩定和發展埋下了巨大隐患。
中國地方債務風險的形成是轉軌時期地方政府财權、事權分配不協調，舉債意願與舉債約束失衡的結果，具有獨特的生成邏輯和發展路徑。
首先，轉軌時期地方政府過于龐大的事權與有限的财權之間的矛盾是形成地方債務風險最主要、也是最根本的原因。其次，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導緻借貸投資居高不下。
再次，公共投資體制不健全、民間資本準入門檻高，使得投資風險不斷向地方政府集中，中央政府的轉移支付政策不到位也對地方債務風險的形成負有一定責任。财力匮乏的區縣一直是典型的“吃飯财政”、“讨飯财政”，負債累累。
地方債務風險表現形式
地方财政風險程度如何，一方面取決于緻險因素及危害程度，另一方面取決于當地财政的實力，即抵禦風險的能力。由于我國各個地區的經濟發展水平有很大的差别，地方财政風險的程度和抗風險的能力也有所不同。
經濟發展相對滞後的省份及地區，地方财政風險的問題就相對比較突出，且風險形式呈多樣化；經濟發展水平比較高的省份及地區，抵禦财政風險的能力相對比較強，風險形式也相對比較集中。從我們調查的情況來看，地方财政風險主要有以下一些表現形式：
（一）債務風險
按照世界銀行經濟學家Hana Polackova 的風險矩陣，政府債務可分為政府直接債務和政府或有債務兩大類。前者是指政府在任何條件下都無法回避的責任和應履行的義務；後者是指在特定條件下政府必須承擔和履行的責任和義務。
這些責任和義務全部内含于政府職能中，不過在表現形式上，有的是顯性，有的是隐性。因此，政府債務實際上可分為四類：顯性直接債務、隐性直接債務、顯性或有債務和隐性或有債務，相應的政府債務風險也有四種：顯性直接債務風險、隐性直接債務風險、顯性或有債務風險和隐性或有債務風險。
地方财政風險
1. 顯性直接債務風險
地方财政的顯性直接債務主要包括國債轉貸而形成的債務、欠發工資而形成的債務、糧食虧損挂賬和鄉鎮财政債務。
（1）國債轉貸資金是從1998年開始實行的，它是由财政部統一發行并轉借給地方，主要用于地方基礎設施建設，其中由地方财政部門直接使用和還款的部分，構成地方财政的顯性直接債務。
從我們所調查的地區來看，1998年至2000年國債轉貸收入最少的地區是江西省，為 288884萬元；最多的是上海市，為540655萬元。
（2）欠發工資而形成的債務。近年來，欠發行政事業單位職工工資已成為全國的普遍現象。欠發工資對地方政府而言，無疑是顯性直接債務。我們調查中發現，截止到2001年10月，某省80個縣市中有68個縣市本級及1516個鄉鎮不同程度欠工資，欠資額達20億元。
（3）因糧食虧損挂賬而形成的債務。中國糧食價格長期被政府所控制，從1979年以來，為了農民的利益，糧食收購價格不斷提高，同時，考慮到城鎮居民的利益，糧食銷售價格長期基本不變，從而造成糧價倒挂，已成為财政的沉重包袱。到目前為止，糧食企業虧損累積額已達 2400億元（吳敬琏，2001）。
各地糧食虧損挂賬金額高低不同，根據人們的調查情況你看，有的省區在1998年5月，新增糧食挂賬就已達到94.1億元，1998年以後仍有未統計的新增挂賬。糧食虧損挂賬最少的也有29億元。雖然上級财政給了調增省級糧食風險基金包幹總額、增撥資金、撥付中央儲備糧新陳品質差額補貼等政策，但是，由于部分省挂賬數額巨大，消化起來非常難，這些都對财政的平穩運行造成了隐患。
（4）鄉鎮财政債務。地方财政債務問題，從政府級次上看，多在縣鄉兩級，尤其是鄉鎮級債務問題表現得最為突出。一些鄉鎮由于經濟基礎和财政收支狀況不好，資金調度已沒有回旋餘地，有的鄉鎮還債存在困難，有的根本無力還債。從我們所調查的情況來看，至2000年末，某省的顯性直接債務為156.6億元，其中三分之二為縣鄉兩級債務。該省鄉鎮債務總額占當年鄉鎮财政收入的79.2%，平均每個鄉鎮債務達188.91萬元。
有些市縣的鄉鎮負債面達到100%。另一省某市有114個鄉鎮，平均債務額為高達1050萬元。一些鄉鎮的債務超出本級可用财力的2－3倍。地方财政的債務過高，使得地方政府機構總是在“偏緊”的環境下運行，其後果一方面造成各種收費層出不窮，屢禁不止，另一方面，各種風險也随之産生。
2．隐性直接債務風險
隐性直接債務主要是指社會保障資金缺口所形成的債務。這個缺口到底有多大，衆說不一。從我們調查的各省市自治區的情況來看，2001年社保資金缺口達4-30億元左右。資金嚴重不足，再加上曆史陳欠不能足額收繳，這些都将給社保支出帶來較大風險。
特别是由于現代企業制度的建立，企業破産、人口老齡化帶來的養老、醫療費用支付的負擔加重等，給社保收支平衡及保持适當的結餘帶來很大的不确定性，将直接造成社會安定方面的隐患，财政勢必因兜底機制而承擔最後的支付和風險。
3．顯性或有債務風險
這主要是指由政府公開承諾、擔保而形成的債務，其中包括由地方财政部門擔保轉給地方企事業單位使用的國債轉貸資金。如果這些債能按時償還，則不須财政承擔；但如果債務人無法償還，則财政就要負連帶責任，最終成為财政債務。據調查，某省由政府提供擔保的債務占債務總額的14.4%,其中鄉鎮擔保債務占債務總額的11.2%,這意味着擔保債務中的84%将會轉化為政府的現實債務。
4．隐性或有債務風險
這主要是指政府沒有承諾和擔保的債務，但這些債務一旦出現危機，政府從公衆利益的角度考慮，必然會加以幹預。政府幹預就意味着政府要投入資金，承擔責任。從地方财政來看，這種債務主要體現在國有企業未彌補虧損和對供銷系統及農村合作基金會的援助。
地方債務累積危害
地方債務的累積影響社會經濟的健康發展，嚴重時甚至會導緻社會動蕩，發生大規模金融危機。具體分析，地方政府債務累積可能帶來的危害主要有以下幾個方面：
第一，擴大結構性矛盾
地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經濟增長質量，擴大了經濟發展的結構性矛盾。許多地方政府大規模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重複建設項目有許多建成即虧損，給當地财政背上了沉重的負擔，也降低了經濟增長的素質和質量。
第二、惡化信用環境
債務約束軟化，惡化了社會信用環境。政府信用是社會信用的基石，地方債務的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，财政該支未支、該補未補還直接損害不少企業的利益。地方債務不能到期清償還會産生嚴重扭曲的市場信号，動搖投資與消費信心，使得後續的政府投資項目籌資、經營變得困難重重。
第三，金融風險放大
高居不下的地方債務積累了龐大的金融風險。地方政府通過對控股或全資的地方金融機構的行政幹預，借款墊付地方債務是轉軌時期各地普遍存在的現象，地方債務向金融機構轉移導緻地方金融機構财務狀況惡化，金融風險累積。
截至2003年6月末，全國112家城市商業銀行貸款餘額6523.91億元，其中不良貸款餘額1078.11億元，占比達16.53%。全行業虧損為55.97億元，曆年累計虧損的有50多家，占到112家城市商業銀行的45%，處于高風險狀态的有22家，其中13家已經資不抵債。
城市商業銀行平時的經營普遍受到當地政府的強烈幹預，一般地方政府都是城市商業銀行的最大股東，向大股東的關聯貸款龐大是引發其财務風險的重要原因。
第四，債務風險是社會穩定的隐患
一些感到财政收入不足、上級财政“補貼”不足、同時無力變相發債或借錢的地方政府或機構，往往情不自禁地利用手中職權向社會強行攤派或收費。個别地方政府及其部門由于無法按期歸還銀行債務本息或拖欠工程款，使他們疲于應付籌措資金還債，這不僅使政府的正常工作受到幹擾，而且影響了政府在公衆中的形象。
地方債務風險管理
1、将地方債務納入統一的國家債務監測體系
要強化對預算外收支的監管統計，尤其是強化對地方政府和地方國有資産公司擔保和隐性擔保、體制外支出和相關的借貸以及其它導緻政府負債的财政與準财政活動，建立一套監測、預警體系以評估地方債務的總體風險。
該體系可以對各地方政府的财政狀況進行排名，從中長期來看，該體系的數據庫和分析指标可以為地方政府的信用評級提供基礎，從而為有條件地允許地方政府發債和發展地方債券市場創造條件。
2、盡快分離公共職能與資産經營職能
地方政府要着眼于提供對轄域内民衆福利和地方經濟運轉至關重要的基本公共服務，競争性、赢利性強的領域政府最好不要插手，以防範或有債務的累積和債務風險的形成。
當地政府全資公司發行債券所籌集的資金也要用于當地基礎設施建設，而不能用于純經營性和赢利性的基礎設施(如一般電信項目等)，也不能用于對當地高新技術企業的支持，更不能用于完全應由市場調節的加工工業項目。要通過改革政府主導型的投融資體制，使政府最大程度上退出一般競争性領域，盡量擴大民間投資的比例。
3、有針對性地化解地方債務風險
首先要對政府債務進行歸口管理，克服目前政府債務多頭管理、各自為政、債務規模與債務資金使用及償債能力不清的現狀，由專門的部門統一管理政府債務，明确其職責、權限，賦予相應的職能，發揮管理、監控、預警的作用。
其次，要建立和完善償債準備金制度。通過多渠道籌集償債資金，每年有計劃地從預算财力和政府預算外資金收入中安排一定比例的資金用于償債，化解償債壓力。再次，要調整财政支出結構，清理、界定财政支出範圍，對不應由财政承擔的支出項目應徹底“斷奶”，騰出部分資金用于償債。
此外，要加大對财政周轉金的清理回收力度，用清理收回的周轉金歸還借入上級周轉金和其他債務。最後，若遇到償債高峰期，可适當考慮通過出售、轉讓部分國有資産來償債。
4、不斷完善地方債務管理的法律框架
多數國家沒有處理地方無力償付問題的法律框架，多以“就事論事”的方式處理地方債務問題，與這種法律上的模糊性同時出現的情況往往是财權和事權劃分的不明确以及政府間轉移支付中的讨價還價。
必須不斷修改和完善我國的法律規定，強化地方政府的舉債約束和債務管理，使其與我國經濟發展的現狀相适應，并盡可能與國際接軌。在創新地方收益債券等金融産品時，要謹慎論證，逐漸推進。為了使我國地方債務的發展與控制沿着規範化的方向前進，修改《預算法》、《擔保法》等相關法律的工作應當盡早提到國家立法機關的議事日程上來。
法律法規
2015年4月7日，财政部網站發布了關于印發《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》的通知。通知指出，為加強地方政府債務管理，規範地方政府專項債券發行行為，保護投資者等合法權益，根據《預算法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43号)和《财政部關于印發〈2015年地方政府專項債券預算管理辦法〉的通知》(财預〔2015〕32号)，财政部制定了《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》簡稱《辦法》)。n
《辦法》規定，地方政府專項債券(以下簡稱專項債券)是指省、自治區、直轄市政府(含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府)為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限内以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。n
《辦法》要求，7年和10年期債券的合計發行規模不得超過專項債券全年發行規模的50%。同時要求，專項債券由各地按照市場化原則自發自還，遵循公開、公平、公正的原則，發行和償還主體為地方政府。發行利率采用承銷、招标等方式确定。各地采用招标方式發行專項債券時，應制定招标規則，明确招标方式和中标原則等n
此外，《辦法》規定，單隻專項債可以對應多個項目集合發行。“這種對應模式類可以理解為幾個項目共同發行了‘項目集合票據’，便于對資金需求額度較小或發行人相同的項目統一管理”。
