面臨問題
嚴峻現狀
基層法官檢察官感到壓力大、保障差、晉升慢、職業尊榮感不強
“一會兒座談會開完了，我們還要上街開展創建全國衛生城市宣傳。”2014年5月，記者跟随中央某考察團調研司法體制改革時，一位基層法官說。
長期以來，中國對司法人員實行與普通公務員相同的管理模式，一些地方黨委、政府常常把法院、檢察院等同于普通黨政機關對待。“招商引資、拆遷、創衛等黨政機關的任務常常被分配到法院檢察院，不僅牽扯了辦案精力，分散了辦案力量，還常常給當事人造成法院、檢察院與政府是一家的錯覺，影響司法公信力的提升。”
法官檢察官也更看重其行政級别的晉升，而非專業等級的提升。“工作17年了，我還是一名普通科員。如果能當上副庭長，評為副科，工資能上調不少。但中國法官等級提高一級，工資也就漲幾十塊錢。”一名西部省份基層法官說。根據2007年人事部、财政部确定的法官津貼标準，首席大法官340元，五級法官180元，最高與最低的津貼也隻差160元。
但行政職數畢竟有限，導緻法官檢察官晉升緩慢，影響他們的工作積極性。2008年至2012年間，廣東省各級人民法院調離或者辭職的法官超過1600人，其中不乏擁有多年審判經驗的法官。壓力大、保障差、晉升慢、職業尊榮感不強被歸結為主要原因。
由于曆史遺留原因，法院檢察院内部，許多行政、後勤人員未通過司法考試，也從不辦案，卻有法官檢察官的頭銜，而一些具有法律職業資格的年輕幹警常常連續兩三年幹着打字、裝訂、收發的活兒。
“在許多法院、檢察院，行政、後勤部門數和人員數遠遠超過了業務部門數和人員數，投入一線辦案的人數嚴重不足，案多人少壓力不斷增大。”
受行政化的影響，人民法院的院長、副院長、庭長承擔了大量行政事務，很難再親自審理案件，于是形成了“提拔一位庭室領導，就少一名好法官”的怪現象。留在審判一線的法官，審判資曆稚嫩。以廣東省佛山市中級人民法院為例，真正辦案的法官審判資曆平均才8年，其中有41.6%的法官任命不滿5年。這對于靠大量審判經驗才能作出科學、缜密判決的法院而言，并非好事。
在檢察系統，行政化的影響也十分明顯。檢察權以“處、科、組”為基本單位運轉，案件辦理三級審批模式廣泛适用，弱化了檢察官的主導地位，影響辦案獨立性，也有違司法的“親曆性”。
地方探索
還經驗豐富、能力突出、專業精深的法官以“應有位置”
“由于沒有建立科學的法院人員分類管理制度，導緻法官人數龐大，而輔助人員稀少，大量與行使判斷權無關的輔助事務也需要法官去辦理，造成司法效率低下，最終形成案多人少與忙閑不均現象并存的結構性矛盾。”最高人民法院司改辦主任賀小榮說。
為改變現有司法人員管理模式的弊端，近年來，一些地方進行了改革嘗試。
2013年12月20日，一場特别的選拔考試在廣東佛山中院拉開帷幕——從全市法官中挑選出35名審判長。“隻有還經驗豐富、能力突出、專業精深的法官以‘應有位置’，讓他們重掌法槌，才能從根本上解決司法公信力不強、權威性不夠等問題。”佛山市中級人民法院院長陳陟雲說。
在這次選拔中，有25名原來各庭室、部門的正副職勝出，與其他10名始終奮戰在一線的優秀資深法官一同，按照“1名審判長+2至3名合議法官+2至3名書記員”的模式組建相對固定的審判團隊，獨立行使審判權。
為了讓院長、庭長們心無旁骛地專司審判，佛山中院還專門為3名管理審判事務的副院長分别配置1名助理，集中管理副院長所管庭室的黨務工作、隊伍建設、廉政建設、聯絡會務等行政性事務。
“做個純粹的法官是我的職業目标。以前當民一庭庭長要管50多号人和幾千宗案件，而且行政性會議又多，确實不易。相較而言，現在更輕松更專業”，競選成功的佛山中院民一庭庭長吳健南說。
改革後，在一線真正辦案的法官平均審判資曆大幅提升，審判質量迅速改觀：僅今年第一季度，群衆來信來訪同比下降10.5%。
除佛山外，深圳、珠海橫琴新區也進行了探索。根據《深圳法院工作人員分類管理和法官職業化改革方案》，法官直接作為第四類别公務人員，單獨按照法官職務序列進行管理，以法官等級定待遇。珠海橫琴新區檢察院将檢察人員分成檢察官、檢察輔助人員和檢察行政人員三類進行管理，實行主任檢察官辦案責任制。
重要論述
中國共産黨十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》，對深化司法體制改革作了全面部署，2014年以來，司法改革緊鑼密鼓，攻堅克難，統籌兼顧，紮實推進。中共中央确定将上海、廣東、吉林、湖北、青海、海南、貴州7個省市作為首批司法改革先行試點。
2015年5月5日中央全面深化改革領導小組第十二次會議同意山西、内蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、重慶、雲南、甯夏開展推進司法責任制、司法人員分類管理、司法人員職業保障、省以下地方法院檢察院人财物統一管理等4項改革試點。這是繼去年7個試點省市後的第二批試點。會議要求試點地方要加強組織領導，細化試點實施方案，推動制度創新。
司法改革是一項牽一發動全身的全局性工作，政治性、政策性和系統性、協同性強，必須要先行試點，為整體推進司法體制改革積累經驗。中國幅員遼闊，地區差異性大，每個試點地區的情況也各有不同，由此，做好試點地區的司法改革方案設計與實踐推進，邁好司改試點工作第一步至關重要。
司法改革是體制機制的改革，也是一場涉及司法人員工作角色、利益調整的改革，能否統一思想、凝聚共識，關系到改革能否成功。邁好司改試點工作第一步，人是最活躍的因素，要最大限度地調動廣大司法人員推進改革的積極性。各地在試點工作啟動前，要做好動員工作，把所有的政策和道理說明白，把思想認識統一到中央決策上來，使人們理解、擁護、支持改革，最大限度地凝聚起推進改革的正能量。在改革試點工作過程中，既需要改革的勇氣、銳氣，又需要審慎的态度、務實的辦法，在深入調研、弄清情況、找準問題基礎上，研究提出科學可行的方案，積極穩妥推進改革，确保改革的力度、進度和社會可承受的程度相适應。
當然，改革就要觸及利益，改革必須觸動利益。那些不符合司法規律的陳規陋習和涉及自身利益的權責調整，不是一朝一夕就可以革除的，必須做好趟深水區、啃硬骨頭的準備。
邁好司改試點工作第一步，要把注重頂層設計和鼓勵基層實踐探索相結合，加強統籌兼顧，充分尊重基層首創精神。司法改革加強頂層設計，是确保各地各部門司法體制改革的方向、思路、目标符合中央精神，确保司法改革依法有序進行。同時，試點地區也要堅持從實際出發，發揚基層首創精神，在具體措施上積極探索實踐，為全面推進司法體制改革積累經驗。各地要根據中央統一部署，結合不同地區、不同層級司法機關的實際情況，分類分層研究提出具體實施方案，不搞一刀切、齊步走。
司法體制改革是全面深化改革的重要組成部分，是堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一的重要路徑。當前，司法體制改革的“路線圖”和“時間表”已經明晰，試點地區的改革也已破冰起航，要有改革的信心和勇氣，不等待觀望，不怕觸及深層次矛盾，要按照頂層設計，加強統籌協調，積極主動抓好司法體制改革各項任務的落實。
司法體制改革是全面深化改革的重要組成部分，是堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一的重要路徑。當前，司法體制改革的“路線圖”和“時間表”已經明晰，試點地區的改革也已破冰起航，要有改革的信心和勇氣，不等待觀望，不怕觸及深層次矛盾，要按照頂層設計，加強統籌協調，積極主動抓好司法體制改革各項任務的落實。
改革實踐
人民法院改革再出發
建立法院人員管理制度5項措施
推動在省一級設立法官遴選委員會
将法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，分類管理
建立法官員額制
完善法官等級定期晉升機制
完善法官選任制度
多年以後，人們回顧中國司法曆史，一定會反複提起2014年7月9日這一天。
這天上午，在泉城濟南，《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》（簡稱“四五”改革綱要）正式發布。
司法體制改革是全面深化改革的重頭戲。黨的十八屆三中全會作了部署，中央全面深化改革領導小組第二次會議、第三次審議通過的有關文件，明确了深化司法體制改革的目标、原則，确定了路線圖和時間表，并對重點難點問題确定了政策導向。
法院改革是司法體制改革的重中之重。早在1999年，最高人民法院就發布了第一個五年改革綱要，拉開了改革的大幕。15年間，法院改革次第推進，逐漸步入深水區。
最高人民法院司改辦主任賀小榮在新聞發布會上介紹，“四五”改革綱要是未來五年法院改革的綱領性文件，重點包含8個方面45項改革舉措。改革的總體思路是着力解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，目标是到2018年初步建成具有中國特色的社會主義審判權力運行體系。
“這次改革邁出的步子很大，方向上也正是朝着理想的法治圖景去走。”蘇州大學法學院副教授劉思萱告訴記者，“司法體制改革中最重要的就是法院改革，法院改革也将引領和帶動其他的改革。”
人事管理改革：以一線法官為中心
法院人事管理改革是“四五”改革綱要的第一大看點。
法官不是“官”，而是裁判者。但長期以來，中國對法官沿用普通公務員管理模式，不能充分體現司法職業特點，也不利于把優秀人才留在司法一線。
“針對上述問題，‘四五’改革綱要提出，要堅持以法官為中心、以服務審判工作為重心，建立分類科學、結構合理、分工明确、保障有力的法院人員管理制度。”
2014年6月16日，中央司改辦負責人接受記者采訪時就強調，沒有高素質的司法隊伍，司法權力運行機制再科學，也難以實現司法公正。建立符合職業特點的司法人員管理制度，在深化司法體制改革中具有基礎性地位，是必須牽住的“牛鼻子”。
具體來講，“四五”改革綱要明确了五項措施：一是推動在省一級設立法官遴選委員會，從專業角度提出法官人選，由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關，人大依照法律程序任免。二是推進法院人員分類管理制度改革，将法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理。與之配套的，則是拓寬審判輔助人員的來源渠道，建立審判輔助人員的正常增補機制，減少法官事務性工作負擔。三是建立法官員額制，對法官在編制限額内實行員額管理，确保法官主要集中在審判一線，高素質人才能夠充實到審判一線。四是完善法官等級定期晉升機制，确保一線辦案法官即使不擔任領導職務，也可以正常晉升至較高的法官等級。五是完善法官選任制度，初任法官首先到基層人民法院任職，上級法院法官原則上從下一級法院遴選産生。
曾有過法院工作經曆的劉思萱評價說，設立法官遴選委員會、完善法官等級定期晉升機制、上級法院法官原則上從下一級法院遴選産生等措施，都是這次改革的重大亮點。“這些舉措對于真正安心辦案的法官是一個大好事。希望最高法院盡快出台細化的實施方案，加快推進改革。”
健全司法責任制：破解法院地方化
審者不判，判者不審是困擾法院的一大難題。院長、庭長享有對案件的審核權，一個案子作出判決要經過層層審批。這種行政化的結構廣為诟病。
“讓審理者裁判，由裁判者負責，是司法規律的客觀要求。”賀小榮說，“四五”改革綱要将完善主審法官、合議庭辦案責任制作為關鍵環節，推動建立權責明晰、權責一緻、監督有序、配套齊全的審判權力運行機制。
改革的主要措施一是完善主審法官、合議庭辦案機制，改革裁判文書簽發機制，主審法官獨任審理案件的裁判文書，不再由院、庭長簽發。二是科學界定合議庭成員的責任，既要确保其獨立發表意見，也要明确其個人意見、履職行為在案件處理結果中的責任。此外，設立法官懲戒委員會，既确保法官的違紀違法行為及時得到懲戒，又保障其辯解、舉證、申請複議和申訴的權利。
“法官獨立審判是基本的司法規律。但現階段我國法官素質參差不齊，改革以後，如果完全由主審法官獨立簽發裁判文書，沒有院、庭長監督把關，會不會造成新的風險？”劉思萱說。
劉思萱的擔憂也是全社會普遍關注的焦點。對此，賀小榮明确表示：“主審法官、合議庭審判責任制與院、庭長對審判監督制約并不是對立關系。”
他介紹，為了确保司法公正，“四五”改革綱要同時提出要進一步完善審判監督制約機制，包括：實行随機分案為主、指定分案為輔的案件分配制度；規範院、庭長對重大、疑難、複雜案件的監督機制，建立院、庭長在監督活動中形成的全部文書入卷存檔制度；建立主審法官、合議庭行使審判權與院、庭長行使監督權的全程留痕、相互監督、相互制約機制，确保監督不缺位、監督不越位、監督必留痕、失職必擔責。
“四五”改革綱要發布之際，正值第三次全國人民法庭工作會議召開。作為基礎中的基礎，人民法庭是當之無愧的改革“試驗田”。
人民法庭受理的案件大多适用簡易程序，以獨任審判為主。最高法院院長周強指出，在人民法庭推行主審法官辦案責任制，有利條件最多、成本消耗最少、作用最明顯、效果最直接。對人員力量較強的中心法庭，可以積極推進這項改革。
人财物省級統管：劍指法院地方化
如果說深化法院人事管理改革、審判權力運行機制改革是為了破解法院行政化問題，那麼推動省以下地方法院人财物統一管理、探索建立與行政區劃适當分離的司法管轄制度，則明确指向了法院地方化的頑疾。
立足審判權的中央事權屬性，“四五”改革綱要推出了一系列舉措，如配合中央有關部門，推動省級以下地方法院經費統一管理機制改革；嚴格“收支兩條線”管理，地方各級法院收取的訴訟費、罰金、沒收的财物，以及追繳的贓款贓物等，統一上繳省級國庫等。
“統管隻是依托省一級的制度平台統籌管理，并不是系統内部的‘垂直管理’。上級法院對下級法院仍是監督指導關系，不是領導關系。”賀小榮強調。
在司法管轄制度方面，“四五”改革綱要明确，通過提級管轄和指定管轄，确保行政案件、跨行政區劃的民商事案件和環境保護案件得到公正審理；鞏固鐵路運輸法院管理體制改革成果，将林業法院、農墾法院統一納入國家司法管理體系；建立上級法院在重大、疑難、複雜案件較多的地方派出巡回法庭工作機制；推動在知識産權案件較集中的地區設立知識産權法院。
此外，在加大人權司法保障力度、深化司法公開、明确四級法院職能定位等方面，“四五”改革綱要也提出了一系列新舉措。
北京大學法學院教授傅郁林認為，司法改革必須“打包”，即改革所涉及的司法核心元素和環節必須同步推進。事實上，“四五”改革綱要的一大特點就是系統性，綱要充分考慮了改革舉措之間的關聯性，内容設置、進度安排等方面相互呼應，确保穩妥有序推進。
記者獲悉，最高法院成立了司法改革領導小組，院長周強擔任組長。最高法院将配套推出的貫徹實施方案，确保“四五”改革綱要确定的各項舉措有序推進。改革将如何回應公衆對公平正義的期盼？人們拭目以待。
讓法官檢察官更純粹
健全法官、司法輔助人員、司法行政人員各自單獨的職務序列
2014年7月9日，最高人民法院公布了《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》，改革綱要針對行政化嚴重的問題，明确了改革路徑，最重要的一條是：推進法院人員分類管理改革，健全法官、司法輔助人員、司法行政人員各自單獨的職務序列，适當增加司法輔助人員的比例，讓法官從繁瑣的非審判事務中解脫出來。
“分類管理為落實法官單獨序列、法官單獨薪酬創造了條件。落實法官單獨序列後，要将法官等級做實，讓法官的薪酬與法官等級挂鈎，法官的榮譽與法官等級同步，讓法官朝着高級法官、大法官的目标追求。”王利明說。
“為了确保優秀法官願意留在審判一線，最高人民法院将配合中央有關部門，完善法官等級定期晉升機制，建立與法官單獨職務序列配套的薪酬制度，确保不擔任領導職務的一線辦案法官能夠晉升至較高的法官等級、享受較高的薪酬待遇。”賀小榮說。
與法院人員分類管理相配套的是，建立法官員額制度和逐級遴選制度。對此，改革綱要規定，根據法院轄區經濟社會發展狀況、人口數量、案件數量等基礎數據确定法官員額，對各級法院法官統一實行員額管理。在省一級成立法官遴選委員會，建立上級法院法官原則上從下一級法院遴選産生的工作機制，健全初任法官首先到基層法院任職的機制。
在采訪中，一些法院檢察院幹部職工反映，調研、信息、統計、司法公開等工作都需要人做，分類管理的改革不能讓綜合部門的人吃虧。應該平衡不同類别人員的關系，讓每一個人都有自己的職業前景，形成有序科學的工作合力。
“分類管理的要點是分清類與類之間的職責，特别是審判員與法官助理之間、業務管理與行政管理之間的職責邊界，這是責任制的基礎。”
一些專家學者還建議，盡快修改《法官等級評定暫行規定》、《檢察官等級暫行規定》，不能因為是高職務級别的行政領導而授予高等級别的法官、檢察官。
